IV SA/Wa 3206/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 października 2017 r. nr KOC 4530/Ar/17 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "Kolegium", "Organem II. instancji"), po rozpatrzeniu odwołania E. K. (zwana dalej "Stroną", "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (zwany dalej "Organem I. instancji") z [...] czerwca 2017 r. nr [...], którą orzeczono o umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia ostatecznej decyzji z [...] września 2014 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...],[...] oraz na części działek ew. nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] ustalił na rzecz A. K. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...],[...] oraz na części działek ew. nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. E. K. w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. złożyła wniosek w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o przeniesienie na jej rzecz decyzji ostatecznej z [...] września 2014 r. nr [...]. Do wniosku Strona załączyła skrócony odpis aktu zgonu A. K. w dniu [...] września 2014 r. (nr [...]) oraz akt poświadczenia dziedziczenia Repertorium A nr [...], stwierdzający, że spadek po zmarłym A. K. nabyła w całości z dobrodziejstwem inwentarza żona – E. K. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o przeniesienie decyzji ostatecznej z [...] września 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Organ I. instancji wskazał, że uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy same w sobie nie są zbywalne (nie są prawem majątkowym), ale zbywalne i dziedziczne jest prawo własności nieruchomości, dla której ją wydano. Organ I. instancji uznał zatem, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter osobisty i nie dotyczy praw zbywalnych i dziedzicznych. Wobec tego, po śmierci adresata decyzji o warunkach zabudowy, jego spadkobierczyni nie posiada prawa zbywalnego umożliwiającego przeniesienie tej decyzji na jej rzecz. Spadkobierczyni może wystąpić we własnym imieniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z tym, skoro adresat decyzji z [...] września 2014 r. nr [...] zmarł, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie ma adresat decyzji o warunkach zabudowy, który może wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Odwołanie od tej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] wniosła E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Organu I. instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że z uwagi na okoliczność, że decyzja ostateczna z [...] września 2014 r. nr [...] nie stanowi prawa o charakterze majątkowym, a tym samym mogącym stanowić przedmiot sukcesji, to z tej przyczyny nie mogła wejść do spadku po zmarłym A. K. Ponadto Kolegium wskazało, że wskazana przez Stronę podstawa prawna żądania, tj. art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennemu nie może mieć zastosowania. Tym samym, skoro osoba na rzecz, której została wydana decyzja ostateczna z [...] września 2014 r. nr [...], a decyzja o warunkach zabudowy nie podlega dziedziczeniu, to tym samy brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem Strony z [...] kwietnia 2016 r., co w konsekwencji prowadzi do wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 922 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji [...] października 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2017 r. – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – nie dopatrzył się w działaniu Organów ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie poczynionych rozważań należy wskazać, że zgodnie art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. - zwanej dalej u.p.z.p.), ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania terenu, a w razie braku tego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Prawodawca wskazuje zarazem w art. 63 ust. 1 u.p.z.p., że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Jednocześnie omawiana decyzja, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Mając na uwadze przytoczone przepisy należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy (inwestora), stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2078/10), stanowi jedynie promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Wskazać należy, że w doktrynie prawa dominują poglądy odmawiające decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu charakteru aktu rzeczowego. Przemawia za tym dopuszczalność wydania kilku wnioskodawcom decyzji dotyczącej tej samej nieruchomości dla różnych inwestycji, a także kilku decyzji dotyczących różnych inwestycji temu samemu wnioskodawcy. Ponadto w odróżnieniu od regulacji dotyczących aktów rzeczowych, skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozciągają się z mocy samego prawa na osoby niebędące pierwotnie stroną postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji. W konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brak bowiem charakterystycznej dla aktów rzeczowych, możliwości przechodzenia rozstrzygnięcia z niej wynikającego z adresata na inne podmioty (por. J. Goździewicz – Biechońska, Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Państwo i Prawo, nr 2/2010, str. 107). Zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przy czym podkreślić należy, że konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które – tak jak decyzja o warunkach zabudowy – nie są aktami rzeczowymi (por. W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2004, nr 34, str. 29 – 30). Tym samym w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, adresat decyzji mógłby co najwyżej nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w postępowaniu administracyjnym jako inwestor. Nie mógłby on natomiast uzyskać żadnego prawa majątkowego (zbywalnego), które wchodziłoby do masy spadkowej. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że możliwe jest przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy - nawet w przypadku śmierci adresata tej decyzji- gdyż nie ma ona charakteru osobistego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w świetle poczynionych uprzednio rozważań, stanowiska tego nie można podzielić. Argumentacja zaprezentowana przez Skarżącą zdaje się implicite nawiązywać do art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalny lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby, niezależnie od tego czy są one spadkobiercami (§ 2). Spadek stanowi zatem ogół cywilnych majątkowych praw i obowiązków zmarłego. Przy czym do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego). Z chwilą śmierci spadkodawcy, jego prawa i obowiązki z wymienionych działów przechodzą, na podstawie przepisów tych działów - na spadkobierców (por. wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV CK 215/03). Zauważyć należy, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, by uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegały dziedziczeniu, a tym samym by wchodziły w skład spadku. Wyraźnie należy również podkreślić, że niezbędną przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest zgoda strony, na rzecz której została wydana. Zgoda ta jak przyjmuje się w orzecznictwie jest typowym oświadczeniem woli, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego (por. wyrok NSA II OSK 2410/12). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Osoba zmarła nie posiada zdolności prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w niniejszej sprawie dyspozycja art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie została spełniona, dlatego postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącej z 22 kwietnia 2016 r. podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W judykaturze zarysował się pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty) z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, które mogą wynikać z okoliczności sprawy lub zdarzeń prawnych. Chodzi tu zatem o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1089/17). W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma swoje źródło w braku podstaw do zastosowania art. 63 ust. 5 u.p.z.p., tj. przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] września 2014 r. w związku ze śmiercią adresata tej decyzji, tj. A. K. W wyroku z [...] listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16, NSA podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydana jest rzecz jej adresata, wnioskodawcy, zaś inne osoby mogą uzyskać przeniesienie jej na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w ewentualnym procesie inwestycyjnym), jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (czy to pierwotnego wnioskodawcy, czy też osoby, która nabyła prawo z decyzji wskutek przeniesienia na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.). Skoro adresat decyzji z [...] września 2014 r., tj. A. K. zmarł, to tym samym w sprawie nie istnieje już podmiot, który mógłby wyrazić zgodę na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji Organy obu instancji prawidłowo uznały, że sprawie zabrakło jednego z podmiotowych elementów stosunku administracyjnoprawnego. Konkludując poczynione rozważania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Organu II. instancji oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I. instancji nie naruszają prawa. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowo zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - orzekł jak w sentencji wyroku.