IV SA/Wa 3209/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra inwestycji i Rozwoju na rzecz strony skarżącej Województwa [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...]września 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...], na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2013r., znak: [...], orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Województwa [...]5/8 części w prawie własności nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,0115 ha oraz [...]o pow. 0,0270 ha, przeznaczonej pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...], a także zobowiązujące Zarząd Województwa [...]do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej S.S. córce S.i Z., dotychczasowej współwłaścicielce w 5/8 części ww. nieruchomości, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2013r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0115 ha oraz [...]o pow. 0,0270 ha, decyzją Wojewody [...]nr [...] z dnia 6 października 2008 r., o ustaleniu lokalizacji drogi wojewódzkiej, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...]marca 2009 r., została przeznaczona pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...]polegającą na jej rozbudowie na odcinku od [...]do [...]oraz od [...]do granicy województwa [...], km 0 + 180 (ode. 050) - km 2+905 (ode. 090) oraz km 0 + 822 (ode. 110) - km 1 + 772 (ode. 140). Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2013 r. Wojewoda [...]orzekł w pkt. 1 o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Województwa [...]5/8 części w prawie własności nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] ha oraz [...], a w pkt. 2 zobowiązał Zarząd Województwa [...]do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej S.S., córce S. i Z., dotychczasowej współwłaścicielce w 5/8 części ww. nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że dotychczasowa właścicielka nieruchomości S.S. nie żyje, a jej domniemanymi spadkobiercami mogą być jej siostry B. G. oraz S. K. Na ww. postanowienie zażalenie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł Zarząd Województwa Małopolskiego, zarzucając, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ dotychczasowa właścicielka zmarła przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego, a ustalenie stron postępowania spadkowego nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Skarżący podniósł także, iż nieprawidłowe było działanie organu wojewódzkiego polegające na zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do ustalenia stron niniejszego postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia Minister wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, art. 12 ust. 4 f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 1496). Wskazano, że na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia 20 marca 1976 r., wydanego przez Naczelnika Gminy [...], właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: J. S. s. W. i P. oraz jego żona S. S. z domu K. c. S. i Z. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że J.S. zmarł w [...]dnia 4 kwietnia 1985 r., i ustalono jego spadkobierców. Wojewoda [...]decyzjami nr [...]z dnia [...]maja 2011 r. znak: [...],nr [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r. znak: [...]i nr [...]z dnia [...]kwietnia 2013 r. znak [...].BST ustalił odszkodowanie za łączny udział w nieruchomości wynoszący 3/8 cz. Decyzje te stały się ostateczne. Powołano, że w decyzjach nie ustalono odszkodowania za pozostały udział 5/8 cz. należący do S. S. z domu K. c. S. i Z. z uwagi na ustalenie przez organ wojewódzki, iż dotychczasowa współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości zmarła 19 lipca 2007 r., w [...] (nr aktu zgonu [...]wydany przez USC w [...]). Wskazano, że w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym organ wojewódzki podjął działania w kierunku ustalenia stanu prawnego nieruchomości po ww. zmarłej. Z dodatkowych informacji uzyskanych od spadkobierców po J. S. organ wojewódzki ustalił, że S. S. była drugą żoną Józefa Szczęsnego i nie mieli ze sobą dzieci. Natomiast domniemanymi spadkobiercami po ww. zmarłej mogą być jej siostry B.G. zam. w [...]ul. [...]i S. K. zam. w [...]. Organ wojewódzki pismami z dnia 28 września 2011 r., 21 marca 2012 r. i z dnia 9 maja 2013 r. zwrócił się z prośbą do Ww. domniemanych spadkobierców o przedłożenie postanowienia spadkowego po S.S. lub informacji o potencjalnych spadkobiercach, celem ustalenia stron postępowania w miejsce zmarłej. Jednakże organ wojewódzki nie uzyskał żądanych dokumentów i informacji w tym zakresie. Wskazano, że nie są znani następcy prawni zmarłej S. S. i w związku z powyższym należy przeprowadzić po niej postępowanie spadkowe w celu ustalenia kręgu spadkobierców. Ta kwestia jest w ocenie organu zagadnieniem wstępnym w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo postanowiono o zawieszeniu toczącego się postępowania odszkodowawczego albowiem podstawowym obowiązkiem organu I instancji jest bowiem zapewnienie przez ten organ udziału wszystkich stron w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym. Powołano art. 100 § 1 kpa, wskazując jednak, że organ administracyjny nie ma szczególnej legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym, a zgodnie z art. 510 § 1 kpc wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może zgłosić każda osoba mająca w tym interes. Wskazano, że Zarząd Województwa [...]jako zarządca dróg wojewódzkich, będący jednocześnie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi, ma interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron tego postępowania oraz w jego zakończeniu. Powoduje to, że wynik postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S. bezpośrednio dotyczy praw (obowiązków) Zarządu Województwa [...]. Wezwanie przez Wojewodę Małopolskiego do wszczęcia przed sądem postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S. przesądza zatem o jego legitymacji czynnej w takim postępowaniu na podstawie art. 510 Kodeksu postępowania cywilnego. Województwo Małopolskie – Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie zaskarżyło powyższe postanowienie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, zarzucając: - naruszenie art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez nieuzasadnione zobowiązanie Zarządu Województwa [...] do wystąpienia do sądu o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej stronie postępowania S. S.; - naruszenie art. 30 § 5 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie przez organ działań ukierunkowanych na ustalenie osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku nie podjęcie działań przez organ zmierzających do wyznaczenia przez sąd kuratora masy spadkowej, - naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 oraz w związku z art. 1025 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że Zarząd Województwa [...]jest władny do wystąpienia do sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej stronie. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w części zobowiązującej Zarząd Województwa [...] do wystąpienia o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej stronie postępowania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie i na postawie art. 119 pkt. 3 i 120 P.p.s.a., sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. W ocenie sądu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 97 § 1 pkt. 4 i 100 kpa, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...]zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [...]i [...]położoną w obrębie [...] gm. [...], przejętą na rzecz Województwa [...]pod przebudowę drogi wojewódzkiej [...], prowadzone w trybie przepisu art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 100 kpa zobowiązał Zarząd Województwa [...]do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej S.S., dotychczasowej współwłaścicielce w 5/8 cz. ww. nieruchomości. Organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, uznając za prawidłowe zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu obydwa organy w sposób nieprawidłowy zastosowały przespis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. albowiem ustalenie spadkobierców po dotychczasowej współwłaścicielce nie stanowi zagadnienia wstępnego, od treści którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie i doktrynie, przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, co do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwym organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a tylko ustalenia kręgów uczestników postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że na mocy odesłania art. 23 ustawy z dnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę drogi, w sytuacji kiedy właściciel nie żyje, i nie przeprowadzono postępowania spadkowego, zastosowanie znajduje art. 133 pkt. 2 w zw. z art. 113 ust. 6 i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który umożliwia rozstrzygnięcie sprawy odszkodowawczej bez konieczności zawieszania postępowania. Tym samym nie ma podstaw do zastosowania art. 100 kpa i nałożenia obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, gdyż w tej sprawie takie zagadnienia nie występuje (wyrok NSA w Warszawie z 19.01.2016 r. I OSK 1105/14, z 27.03.2014 r. I OSK 2172/12 i z 5.02.2015 r. I OSK 1225/13). Zgodnie z art. 23 specustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowanie natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, o których mowa w art. 113 ust. 6 ugn, z tym, że zgodnie z art. 113 ust. 7 ugn, za takie uważa się również nieruchomości, których właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono zakończone. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Jak również do zastosowania art. 100 kpa i nałożenia na Skarżącego obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, gdyż w tej sprawie takie zagadnienie nie występuje. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 par. § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie w całości, uznając za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu nieprawidłowych rozstrzygnięć. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w wysokości 100 zł.