IV SA/Wa 321/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "kpa") w związku z odwołaniem A.P. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] zezwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] na umyślne płoszenie ptaków przy ulicy [...] w C., poprzez zamontowanie na kominach budynku urządzeń dźwiękowych do odstraszania zwierząt typu Bird- Away LS-987BF, umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] działając na podstawie art. 134 kpa Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania A.P. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nr [...] z dnia[...] października 2013r., znak: [...] zezwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w C., na umyślne płoszenie i niepokojenie osobników gołębia miejskiego (Columba livia f. urbana) oraz kawki (Corvus monedula) na terenie budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] w ., poprzez zamontowanie na kominach budynku urządzeń dźwiękowych do odstraszania zwierząt typu Bird-Away LS-987BF. Organ w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał na treść art. 28 kpa podnosząc, że A.P. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Organ podkreślił, że art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania zaś ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Wskazał, że podmiot, dla którego z przepisów prawa nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie źródłem interesu prawnego są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) i z tego wywiódł, że A.P. nie można uznać za stronę postępowania, gdyż z przepisów tych nie wynikają dla niej, ani konkretne prawa, ani obowiązki. Po rozpoznaniu skargi A.P. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 426/14 uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł, że odmawiając przyznania skarżącej przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu organ naruszył art. 8 i 107 § 3 kpa. Nie uwzględnił bowiem, a w konsekwencji także nie wyjaśnił tej kwestii w uzasadnieniu, że pierwotnie w tym samym postępowaniu, z wniosku tego samego podmiotu i przy tym samym przedmiocie sprawy skarżąca została uznana za stronę postępowania i nie był to jedynie tzw. formalny status strony. Sąd zwrócił uwagę, że pierwotnie organ I instancji w decyzję z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] skierował m. in. do A.P. jako strony postępowania a w wyniku rozpoznania jej odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] na umyślne płoszenie ptaków przy ulicy [...] w C., poprzez zamontowanie na kominach budynku urządzeń dźwiękowych do odstraszania zwierząt typu Bird- Away LS-987BF. Sąd wskazał, że wszystkie decyzje wydawane w sprawie były doręczane skarżącej, która w ten sposób w znaczeniu formalnym uzyskała status strony postępowania. Sąd uznał zatem, że stanowisko organu jest niekonsekwentne i narusza określoną w art. 8 kpa zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Sąd podkreślił także, że niedopuszczalne jest nieuzasadnione zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi, bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego stanu faktycznego czy prawnego, bądź zmiana w toku postępowania stanowiska organu bez wskazania odpowiadającego wymogom ustawowym uzasadnienia tej zmiany. Sąd uznał także, że art. 134 kpa nie stanowi podstawy do wydania rozstrzygnięcia, wskazującego na to, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, powołując się na uchwałę składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, stosownie do której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze postępowania administracyjnego w związku z odwołaniem A.P. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] dnia [...] października 2013 r., znak: [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ powołał się na treść art. 28 kpa, poglądy prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych oraz przedstawicieli doktryny dotyczące pojęcia interesu prawnego. Odnosząc się do niniejszej sprawy stwierdził, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] nie nałożono na A.P. żadnych obowiązków, jak również nie można się dopatrywać, aby decyzja ta wkraczała w sferę jej interesu prawnego. Powyższa decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] została zaskarżona przez A.P. (dalej również jako "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi A.P. również przytoczyła treść obowiązujących przepisów oraz poglądy prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych zarzucając, że stanowisko organu jest całkowicie sprzeczne z wiążącym w tej sprawie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 426/14. Wskazała w szczególności, że organ nie wyjaśnił w ogóle dlaczego postępuje niekonsekwetnie pozbawiając ją legitymacji procesowej, która wcześniej nie budziła wątpliwości. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 426/14 sugerując, że organ nie uczynił zadość wymaganiom stawianym mu przez Sąd. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: "ppsa"). Zaskarżona decyzja narusza bowiem art. 153 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm., dalej: "kpa") i art. 107 § 3 kpa oraz art. 28 kpa. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wiążącym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 426/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ wydając uchylone następnie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania A.P. naruszył art. 8 i 107 § 3 kpa, albowiem nie wyjaśnił, że pierwotnie w tym samym postępowaniu, z wniosku tego samego podmiotu i przy tym samym przedmiocie sprawy skarżąca została uznana za stronę postępowania i nie był to jedynie tzw. formalny status strony. Sąd wskazał, że wszystkie decyzje wydawane w sprawie były doręczane skarżącej, zaś stanowisko organu jest niekonsekwentne i narusza określoną w art. 8 kpa zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Ponadto Sąd wytknął organowi zastosowanie niewłaściwej formy rozstrzygnięcia wskazując, że ewentualne stwierdzenie przez organ braku interesu prawnego osoby odwołującej się powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ze skargi A.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], rzeczą organu odwoławczego, po uprawomocnieniu się ww. wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 426/14 było dokonanie dokładnej analizy statusu A.P. i jej legitymacji procesowej, skoro na wcześniejszym etapie postępowania były jej doręczane wszystkie rozstrzygnięcia, a w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego dokładne uzasadnienie tego stanowiska przy zachowaniu wymogów z art. 107 § 3 kpa. Tymczasem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się wyłącznie do zachowania odpowiedniej formy wskazanej przez Sąd, tj. decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, poza ogólnikowymi teoretycznymi rozważaniami na temat interesu prawnego strony i powołaniem się na wybrane przykłady z orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądownictwa administracyjnego, sprowadza się właściwie do jednego, ogólnikowego stwierdzenia tj.: że decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] nie nałożono na A.P. żadnych obowiązków, jak również nie można się dopatrywać, aby decyzja ta wkraczała w sferę jej interesu prawnego. Takie stwierdzenie nie może zostać uznane za wystarczające do właściwego uzasadnienia braku interesu prawnego A.P. w postępowaniu w sprawie zezwolenia na umyślne płoszenie ptaków. Należy zauważyć, że skarżąca – jak podaje i co nie jest kwestionowane przez organ - posiada lokal w bezpośrednim sąsiedztwie budynku należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], na dachu którego instalowane mają być urządzenia emitujące dźwięki i potencjalnie oddziałujące na otoczenie. Jak słusznie zauważyła skarżąca w odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2013 r. organ powinien nie tylko sprawdzić odległość spornego urządzenia od sąsiednich działek ale również moc tych urządzeń i wreszcie sposób zagospodarowania działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego urządzenia. Dopiero odniesienie się do danych technicznych urządzenia, jego mocy, wielkości ewentualnego pola magnetycznego i siły dźwięku w połączeniu z przeznaczeniem działek sąsiadujących z tym urządzeniem pozwoli na jednoznaczne i prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie można wykluczyć, że A.P., której lokal – jak sama podaje –znajduje się w pobliżu projektowanego urządzenia dysponuje interesem prawnym w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na umyślne płoszenie i niepokojenie ptaków na terenie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w C., poprzez zamontowanie na kominach budynku urządzeń dźwiękowych do odstraszania zwierząt, tym bardziej, że potencjalne oddziaływanie tych urządzeń przewidział również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], który w decyzji z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] zastrzegł, że natężenie hałasu generowanego przez urządzenie nie może przekraczać norm określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) oraz nie może negatywnie oddziaływać na mieszkańców sąsiednich budynków i być dla nich uciążliwe. W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 426/14. Nie wyjaśnił bowiem wnikliwie czy A.P. przysługuje interes prawny w ww. postępowaniu administracyjnym. W szczególności nie ustalił i nie przytoczył żadnych konkretnych okoliczności sprawy, a mianowicie: nie ustalił dokładnej odległości urządzeń od lokalu skarżącej, nie wyjaśnił mocy i charakteru tych urządzeń w kontekście potencjalnego negatywnego oddziaływania na ten lokal i nie wyjaśnił wreszcie jaki charakter ma wspomniany lokal i w jaki sposób jest użytkowany. Dopiero ustalenie wszystkich wspomnianych okoliczności faktycznych umożliwiłoby organowi dokonanie oceny czy sporne urządzenie może oddziaływać na lokal skarżącej w sposób, który uzasadniłby przyznanie jej statusu strony w tym postępowaniu administracyjnym, czy też skutkowałby odmową. Dlatego organ naruszył art. 153 ppsa, a ponadto reguły dowodowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego i wreszcie wymogi sporządzania właściwych uzasadnień, które – co warto podkreślić – powinny zawsze odnosić się do konkretnej sprawy administracyjnej, a nie powielać wyłącznie powszechnie znane teoretyczne wywody i poglądy prezentowane przez przedstawicieli doktryny. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze wiążące wskazówki zawarte w niniejszym uzasadnieniu i w pierwszej kolejności ustali niezbędne okoliczności faktyczne, a następnie dokona wnikliwej oceny statusu A.P. z uwzględnieniem tych okoliczności i zestawiając je z obowiązującymi przepisami prawa, w tym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Dopiero negatywna ocena legitymacji procesowej, poparta właściwą argumentacją zawartą w uzasadnieniu, może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia we właściwej – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 426/14 – formie tj. umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.