IV SA/Wa 3211/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę Na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. na postanowienie [...] nr [...] z dnia 12 czerwca 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 968 m2 i nr [...] o pow. 430 m2 z obrębu [...] wydzieloną pod drogę publiczną w [...] w dzielnicy [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Ostateczną decyzją [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zmienioną następnie decyzją [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, stanowiącej działkę ewid. Nr [...]. Wydzielone zostały m.in. przedmiotowe działki nr [...] o pow. 968 m.kw., przeznaczoną pod projektowaną drogę 10 KDD i nr [...] o pow. 430 m2 przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną - 8 KDL ul. [...], stanowiące własność ww Spółki. [...] sp. z o.o. w dniu 11 lutego 2015 r. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego celem wydania decyzji w sprawie ustalenia należnego odszkodowania, powołując się na treść przepisu art. 98 ust. 1 ugn. Przed wystąpieniem do [...] z powyższym wnioskiem, Spółka kilkakrotnie tj. w dniach 18 marca 2013 r., 15 lipca 2014 r. i 21 października 2014 r. zwracała się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...]o przeprowadzenie uzgodnień w drodze cywilnoprawnej. Organ odmawiał podjęcia negocjacji uzasadniając, że nie może przystąpić do uzgodnień, albowiem Miasto [...] nie jest ujawnione jako właściciel w księdze wieczystej, a nadto wnioski o przeprowadzenie negocjacji rozpatrywane są chronologicznie wg daty ich wpływu. Powyższe stanowisko organu wynika z pism z dnia 1 grudnia 2013 r. i 12 listopada 2014 r., w których Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w dzielnicy [...] wskazał, że przeprowadzenie uzgodnień wysokości odszkodowania nie jest możliwe, ponieważ Spółka powinna najpierw dokonać czynności skutkujących prawomocnym wpisem w księdze wieczystej nieruchomości obejmującej ww. działki, tak aby prawo własności nieruchomości [...] mogło być ujawnione w księdze wieczystej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami. Na skutek wniesionego przez Spółkę od powyższego postanowienia zażalenia Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie Prezydenta [...], wskazując na jego niezasadność w obliczu wielokrotnych wystąpień skarżącej Spółki do organu celem polubownego uzgodnienia wysokości odszkodowania. Argumentacja [...] podniesiona w badanym przez organ odwoławczy postanowieniu, zdaniem Wojewody, nie zasługiwała na uwzględnienie gdyż powołane pisma stron wskazują fakt prowadzenia negocjacji i na ich na negatywny wynik, dlatego właściwym było wystąpienie przez Spółkę z wnioskiem do [...] o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie wniosło Miasto [...], reprezentowane przez [...] zarzucając naruszenie: - przepisu prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 a k.p.a. w zw. z 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że nie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do zakończenia negocjacji wynikiem negatywnym; - przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., polegające na wydaniu postanowienia kasacyjnego w sytuacji braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli postanowienia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie., albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy i podziela uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia. W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlega postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. uchylające postanowienie [...] z dnia [...] czerwca 2015r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 968 m2 i nr [...] o pow. 430 m2 z obrębu [...] wydzieloną pod drogę publiczną w [...] w dzielnicy [...]. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 kpa stanowiący, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu organ I instancji błędnie zastosował art. 61a § 1 kpa i odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony albowiem z niekwestionowanych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy wynika, że przed wystąpieniem do [...] o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym Spółka kilkakrotnie (w dniach 18.03.2013r., 15.07.2014r.,21.10.2014r.) zwracała się z wnioskiem do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o przeprowadzenie uzgodnień w drodze cywilnoprawnej, w odpowiedzi na który Organ odmawiał podjęcia rokowań wskazując jako przeszkodę fakt, iż Miasto [...] nie jest ujawnione jako właściciel w księdze wieczystej oraz, że wnioski o przeprowadzenie negocjacji rozpatrywane są chronologicznie wg daty wpływu. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (...) Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem". Ostateczną decyzją [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zmienioną następnie decyzją [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdzono projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, która z mocy prawa przeszła na własność skarżącego. Skarżący zatem ma obowiązek zadośćuczynić dotychczasowemu właścicielowi poprzez zapłatę odszkodowania. Obowiązek wypłaty odszkodowania powinien być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem a organem, albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to, że przeprowadzenie uzgodnień jest obligatoryjne i musi być udokumentowane (obowiązek sporządzenia protokołu). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że próby polubownego, na drodze cywilnoprawnej, ustalenia odszkodowania Spółka bezskutecznie kilkakrotnie podejmowała. Postępowanie administracyjne mające za przedmiot ustalenie odszkodowania musi zostać wszczęte, co jest możliwe wówczas, gdy nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK/596/13 "Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem, co więcej w przypadku gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ewentualne wydanie rozstrzygnięcia, w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej do tych działek. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz.1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zaś w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy jest zdania, że należy podzielić pogląd skarżącej Spółki, a uznanie przez Prezydenta [...], że ustalenie odszkodowania nie jest możliwe, oznacza de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. W świetle regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n., przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. W konsekwencji uznać należy, iż bez względu na dokonanie stosownego wpisu do księgi wieczystej prawa własności bądź jego brak, przedmiotowe działki gruntu powstałe w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 968 nr, i nr i [...] o pow. 430 m2, przeznaczone pod drogę, przeszły na własność gminy - [...]. Efekt negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na ich prowadzenie. Wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego oznacza w istocie rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron. Wobec powyższego wniesiona skarga na postanowienie Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2015 roku, dotycząca uchylenia zaskarżonego do niego postanowienia [...] o odmowie wszczęcia postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie, zaś pismo z dnia 11 lutego 2015 r., jako nie wzbudzające wątpliwości co do intencji [...] sp. z o.o., w ocenie Sądu należało uznać za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).