IV SA/Wa 3215/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 26.01.2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu emerytury postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez [...] Oddział ZUS w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. o przyznaniu emerytury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako nie należącej do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu emerytury. Pomimo tego, że postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 K.p.a. i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm., dalej u.s.u.s.), to od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych realizowana jest przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 i art. 2 § 1 K.p.c.). W uchwale z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż oznacza to, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w K.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych) (por. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 777, 966 – 967; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 882 – 883). Ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny od określonego przez przepisy K.p.a. tryb odwoławczy skutkuje tym, że wskutek złożenia odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego. Przyjmuje się, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa ubezpieczeń społecznych staje się zgodnie z art. 1 K.p.c. sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zakres spraw, które ustawodawca uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na potrzeby postępowania cywilnego określony został w art. 476 § 2 i 3 K.p.c. Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że również decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. powinny podlegać zaskarżeniu według zasady ogólnej obowiązującej w postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc w drodze odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Przepis ten stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że według regulacji zawartej w K.p.a., na system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego składa się: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Tak jak we wszystkich sprawach administracyjnych, również w sprawach prowadzonych przez organy rentowe postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłej zależności z postępowaniem zwykłym, z tym że w sprawach ubezpieczeń społecznych następstwem postępowania nadzwyczajnego nie jest wyłącznie pozbawienie mocy obowiązującej decyzji ostatecznej lecz, w razie jej podważenia, dochodzi również do ponownego rozstrzygnięcia o prawach, czy obowiązkach ubezpieczonego. Przedmiot główny trybów nadzwyczajnych, a więc weryfikacja decyzji administracyjnej, może zostać połączony z merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy. Wówczas zakres rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczony jest zakresem załatwienia sprawy weryfikowaną decyzją, co oznacza związanie materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym (por. B. Adamiak, Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 9, s. 234 – 235). W u.s.u.s. o nadzwyczajnych trybach postępowania mowa jest w art. 83a ust. 1 i 2. Przepis art. 83a ust. 1 u.s.u.s. normuje ponowne ustalanie prawa do świadczenia lub zobowiązania w sposób odrębny i korzystający z pierwszeństwa w stosunku do przepisów K.p.c. i K.p.a. Na mocy tego przepisu Zakład może samodzielnie – w trybie mniej rygorystycznym niż przewidziany w K.p.a. – dokonać ponownego ustalenia praw lub obowiązków osoby zainteresowanej, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja ponownego ustalania prawa do świadczeń znajduje zastosowanie zarówno w przypadku zaistnienia wad prawno – procesowych rozstrzygnięcia, jak też w razie naruszeń ze sfery materialnoprawnej. Oczywiście usunięcie wymienionych wadliwości decyzji powinno nastąpić w drodze zwykłego postępowania odwoławczego, a dopiero w dalszej kolejności może być wykorzystany tryb przewidziany w art. 83a ust. 1 u.s.u.s., stanowiący lex specialis w zakresie, w jakim ponowne postępowanie regulowane jest przez K.p.a. Ustawodawca z kompetencji ZUS określonej w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. wyłączył te decyzje, od których zostały wniesione odwołania do sądu powszechnego z uwagi na to, że sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w ramach zwykłego postępowania odwoławczego kontroluje decyzje organów rentowych również w kontekście wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego I UZP 3/10). Treść normatywna art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. pozwala przyjąć, że decyzje organów rentowych przewidziane w tych przepisach odnoszą się w swej istocie do praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy weryfikowana decyzja ostateczna. Zależność pomiędzy decyzjami wydawanymi w trybie zwykłym i nadzwyczajnym przemawia za przyjęciem jednolitego sposobu ich zaskarżania, adekwatnego do charakteru spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Słusznie zauważono w judykaturze, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, iż w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja organu rentowego. W szczególności, brak jest uzasadnienia do takiego różnicowania, że w sprawach rozstrzygniętych wskutek ponownego ustalenia praw lub obowiązków (art. 83a ust. 1 u.s.u.s.) – stronie przysługiwałoby odwołanie do sądu powszechnego, natomiast w sprawach rozpoznanych w trybie uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej (art. 83a ust. 2 u.s.u.s.) – zastosowanie miałyby środki odwoławcze przewidziane w przepisach K.p.a. Niewątpliwie przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. – pozwala uniknąć systemowej niespójności. Zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano, że zasadą jest rozstrzyganie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w postępowaniu cywilnym o prawach i obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego. Uzasadniano to tym, że w razie wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, a zasadność odwołania ocenia się na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego. Konsekwentnie podstawą rozstrzygnięcia sądowego mogą być tylko przepisy prawa materialnego i ewentualnie postępowania cywilnego, a nie przepisy procedury administracyjnej (por. m.in.: postanowienie z dnia 28 maja 2002 r., II UKN 356/01; wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r., I UK 189/09, postanowienie z dnia 14 stycznia 2010 r., I UK 238/09; uchwałę z dnia 7 kwietnia 2010 r., II UZP 3/10). Podjęta przez Sąd Najwyższy uchwała z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, której nadano moc zasady prawnej, jest wyrazem przyjęcia modelu sądowego rozpoznawania i rozstrzygania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Uprawnione jest w konsekwencji założenie, że w ramach przyznanych ustawowo kompetencji sądy powszechne w postępowaniu odwoławczym rozstrzygają o prawidłowości decyzji organów rentowych rozstrzygających sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zarówno w sposób merytoryczny, jak również formalny. Takie określenie kognicji sądów powszechnych znajduje oparcie w przepisie art. 476 § 2 K.p.c., stanowiącym, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących m.in. ubezpieczeń społecznych. Według uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, powyższe uwagi odnieść również należy do rozstrzygnięć dotyczących kwestii formalnych (procesowych) wydanych w trybie nadzwyczajnym. Jeżeli bowiem określony rodzaj sprawy należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to w sprawach tych wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych, zaś od rozstrzygnięć wydanych w tych sprawach nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji, orzeczenie formalnoprawne o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu emerytury – jak w sprawie niniejszej – także dotyczy stosunku z zakresu ubezpieczeń społecznych. Rozstrzygnięcie tego rodzaju rozstrzyga o istnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, warunkujących wszczęcie postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 stycznia 2012 r., II GSK 1333/11; 9 lutego 2012 r., II GSK 1473/11 i 26 lutego 2014 r., I OSK 347/14). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 11 czerwca 2013 r., odmowa wszczęcia postępowania następuje, gdy podmiot wnoszący żądanie nie jest stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zasadniczo rozstrzyganie w tym zakresie związane jest z prawem materialnym, co jest szczególnie widoczne przy badaniu legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania. Podkreślić należy, że w myśl art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzje. Tego rodzaju rozstrzygnięciem jest zatem niewątpliwie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże, ani błędna forma rozstrzygnięcia, ani też nieprawidłowe pouczenie o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zamiast o prawie wniesienia odwołania do właściwego sądu powszechnego, nie może zmienić charakteru sprawy, gdyż sprawa niniejsza i tak pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Jak bowiem wynika z u.s.u.s. i K.p.c., poza wyjątkiem, o jakim stanowi art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od każdej decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro sprawa niniejsza nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.