IV SA/Wa 3218/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018r., nr: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących: M. K. i M. K. solidarnie kwotę 4 050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz M. K. i M. K.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi – ul. [...]. wraz z budową odwodnienia oraz przebudową napowietrznej linii energetycznej SN, którą jednocześnie zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Decyzja stałą się ostateczna w dniu [...] października 2015r. Pod wskazaną inwestycję została przeznaczona m. in nieruchomość położona w W., działka nr ew. [...] o pow. 90 m2, obr. [...] , uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] .Właścicielami przedmiotowej działki, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej byli M. K. i M. K.. Prezydent [...] po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...], powiększone o 5% wartości nieruchomości, na rzecz M. K. i M. K. , zobowiązując Prezydenta [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania. Na skutek złożonego przez M. K. i M. K. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. (nr wskazany na wstępie) orzekł w pkt I o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] o pow. 90 m2 , w obr. [...] , która z mocy prawa przeszła na własność [...], w pkt II o powiększeniu ustalonego odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz [...] o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości tj. o kwotę [...] zł, w pkt III o przyznaniu ustalonego w punkt I odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz M. K. i M. K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wys. [...] zł, w pkt IV o zobowiązaniu [...] jako organu wykonawczego [...] reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. K. i M. K. kwestionując ocenę całokształtu materiału dowodowego i ustalenie wysokości odszkodowania poniżej wartości rynkowej nieruchomości wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] września (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018r. (nr wskazany na wstępie). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył obowiązujące w sprawie przepisy oraz podniósł, że po sprawdzeniu pod względem formalno-prawnym oraz przeprowadzeniu analizy i weryfikacji przedmiotowego operatu szacunkowego zdaniem organu odwoławczego wycena sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wykonana została zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wycenianej nieruchomości, po wyjaśnieniu i poprawieniu oczywistych omyłek, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy treści, nie zawiera niejasności pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione oraz jest spójna i logiczna. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2016r. , którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] września 2017r. stanowi wiarygodny dowód w sprawie i mogła być przyjęty jako podstawa do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. W ocenie organu biegła w operacie szacunkowym właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ew. gruntów jako działka nr [...] o pow. 90 m2, kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ wskazał przy tym że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie natomiast z obowiązującymi w tej materii przepisami , to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości, to oni mają prawo wstępu na nieruchomość i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach. Wskazano również odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że organ z kolei ma obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków , które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ podniósł również odwołując się do zapisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1496 – dalej: specustawa drogowa), że zasadnie na rzecz skarżących przyznano podwyższenie ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości przejętej nieruchomości bowiem nieruchomość została wydana w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Niezgadzając się ze wskazanym powyżej rozstrzygnięciem Wojewody [...] M. K. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 18 ust.1 specustawy drogowej, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość według wartości niższej niż jej wartość z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania; - art. 130 ust.1 oraz art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wartości odszkodowania poniżej wartości rynkowej nieruchomości, w szczególności bez uwzględnienia jej faktycznego rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami; - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących, dotyczących okoliczności mających znaczenie dla rozpoznania sprawy, w szczególności odnoszących się do stanu nieruchomości; - art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności niedokonanie właściwej oceny całokształtu materiału dowodowego; -art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności niewskazanie przyczyn odmowy przeprowadzenia wnioskowanego postępowania dowodowego, powodów dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu podważające zaufanie obywateli do organów Państwa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wniósł również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki ze wskazanego wyżej przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem Wojewoda [...] wniósł wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym a żadna z pozostałych stron w zakreślonym przez przepis terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej orzeczenia Wojewody [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W szczególności Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika skarżących, jak również nie przedstawił własnej wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego w tym w szczególności operatu szacunkowego. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 11 i 15 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z 140 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. W polskim modelu postępowania administracyjnego postępowanie przed organem II instancji ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny (por. np. wyrok NSA z 18 lutego 2018 r., I OSK 1942/17, CBOSA). Oznacza to, że organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie oraz przeprowadzić, w razie takiej potrzeby, dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.). Spec ustawa drogowa ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają w tej kwestii odmiennych rozwiązań. Innymi słowy, wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Z zasadą tą ściśle związane są obowiązki organu odwoławczego w odniesieniu do treści uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W tym aspekcie należy przypomnieć, że z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy (art. 107 § 3 k.p.a.; por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, CBOSA). Brak uzasadnienia decyzji administracyjnej, jeżeli przepisy prawa nie zwalniają organu od obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia, może być traktowany jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zaś uzasadnienie decyzji administracyjnej niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. może być przyczyną uchylenia decyzji przez organ wyższej instancji lub sąd administracyjny. Z treści art. 8 (zasada zaufania), art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wynika w szczególności, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W świetle zasady przekonywania, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W tym ostatnim przypadku uzasadnienie orzeczenia organu II instancji stanowi istotny element w realizacji zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP; por. np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowiskiego i A. Wiktorowskiej, 24 wyd., Legalis 2018, Nb 5-7 do art. 11). Należy z całą mocą podkreślić, że obowiązek odniesienia się do twierdzeń i wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę strony ciąży również na organie II instancji, który powinien w swojej decyzji w szczególności rozstrzygnąć zasadność wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów (zob. np. wyr. WSA w Krakowie z 12 maja 2009 r., II SA/Kr 340/09, CBOSA i cytowane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a także do wniosków dowodowych zgłoszonych w trakcie postępowania odwoławczego. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2018 r., IV SA/Po 1071/17). Jeżeli chodzi o wymogi uzasadnienia decyzji organu II instancji, to należy również wskazać, że sąd administracyjny kontroluje tę decyzję i nie może zastępować organu odwoławczego w wykonywaniu administracji publicznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 2174/10). W przeciwnym razie naruszona zostałaby m. in. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy w części motywacyjnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji ograniczyła się do ogólnikowych stwierdzeń w szczególności odnoszących się do podstawowego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego. Przy czym zapis który znalazł się w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 6 akapit 2-4 mógłby znaleźć się w każdej innej decyzji gdzie podstawowym dowodem w sprawie jest jakikolwiek inny operat szacunkowy (brak indywidualnej analizy tego dowodu). Tak sporządzone uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w istocie zatem nie poddaje się rzetelnej kontroli sądowej. Na próżno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szukać odniesienia się do konkretnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego zawartych w odwołaniu. To samo dotyczy wniosków dowodowych sformułowanych przez skarżących w piśmie z dnia [...] listopada 2017r. i powtórzonych w odwołaniu(przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron oraz wystąpienie do Urzędu Dzielnicy [...] [...] o informację w zakresie dostępności wycenianej działki do mediów oraz braku ograniczenia w wysokości wskaźnika na poziomie 0,6 przyjętego w operacie, sporządzenie uzupełniającej opinii). Na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić, czy organ odwoławczy uznał, że dowody te mają, czy też nie mają znaczenie dla sprawy, nie wspominając już o ich ocenie. Wypada również zauważyć, że organ uznał, iż operat jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości po dokonaniu stosownych korekt przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednakże organ nie zauważył, sam przyjmując za zapisem znajdującym się w pkt 5.2 operatu (część tekstowa), że szacowana działka zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr L93/2011) znajdowała się w obszarze oznaczonym [...] – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach leśnych. Tymczasem w tym samym punkcie operatu w jego części graficznej, wskazano, że szacowana nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym [...] lub [...] (nieczytelna odbitka). A zatem powstaje uzasadniona wątpliwość już choćby w zakresie zapisu studium dla tego obszaru co w konsekwencji może rodzić wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia do porównania wybranych transakcji- wszach nieruchomości wzięte do porównania maja być podobne, w tym ich funkcja winna być również podobna. Nadto godzi się również zauważyć że w pkt 5.4 operatu w ramach sąsiedztwa wskazano że w sąsiedztwie zabudowa o dobrym standardzie i otoczenie o dużej estetyce przyjmując że pozycja na rynku jest korzystna. Co prawda pismem z dnia [...] października 2017r. rzeczoznawca majątkowy sprostował wskazany zapis wskazując, że "prawidłowa treść i ocena to: pozycja na rynku: przeciętna i tak określona cecha została przyjęta w dalszym toku wyliczeń wartości nieruchomości" jednakże mimo iż wskazano ocena została sprostowana i faktycznie stanowiła podstawę przy wyliczaniu wartości szacowanej nieruchomości, co wynika z zapisu pkt 8.3 oraz pkt 8.3.1 operatu, to jednak organ nie przeanalizował czy w świetle opisu nieruchomości zawartego w pkt 5.4 operatu, gdzie wskazano że sąsiedztwo nieruchomości stanowi " zabudowa o dobrym standardzie i otoczenie o dużej estetyce" oraz przyjętej w pkt 8.2 operatu skali ocen określającej pozycje nieruchomości na rynku takie sprostowanie jest wiarygodne i niebudzące wątpliwości. Organ nie zauważył również, że w treści operatu ani też w późniejszych wyjaśnieniach składanych przez rzeczoznawcę nie zostało wyjaśnione dlaczego w operacie przyjęto w pkt 5.4 –funkcja gruntów przyległych, że intensywność zabudowy wynosi 0,6 podczas gdy zdaniem skarżących wynosi on 0,8. Okoliczność ta w żaden sposób nie została również wyjaśniona przez organ, mimo zgłaszanych zastrzeżeń w tym zakresie, brak bowiem w tym zakresie zarówno dowodów, w aktach sprawy jak również uzasadnienia w treści decyzji. Powyższe wskazuje zatem, iż organ nie dokonał pogłębionej analizy tego podstawowego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego, naruszając tym samym przepisy art. 7, 75, 77 § 1, 78 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonał właściwego wyjaśnienia sprawy, w tym stosownej oceny materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak dokonania rzetelnej i pogłębionej analizy zgromadzonego materiału dowodowego doprowadził do przedwczesnej konkluzji, jakoby zgromadzony materiał mógł być podstawą do oceny skutkującej wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Powyższe prowadzi zatem do konieczności uchylenia zaskarżonego aktu, bowiem organ odwoławczy, zgodnie z zasadą wyrażona w art. 15 k.p.a., zobligowany jest do rozpoznania sprawy ponownie w jej całokształcie a zatem również z uwzględnieniem i z odniesieniem się w wydawanym rozstrzygnięciu do wniosków dowodowych i zarzutów stawianych w odwołaniu. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miała na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną. Winien on w szczególności odnieść się rzetelnie do wszystkich zarzutów i wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu i ewentualnych dalszych pismach procesowych skarżących oraz wnikliwie przeanalizować operat szacunkowy pod warunkiem, że zachowa on swą aktualność lub ewentualnie podjąć stosowne czynności celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Ocena operatu, a także stanowisko Wojewody co do wniosków dowodowych i twierdzeń skarżących, winna być zawarta w uzasadnieniu decyzji. Wyniki powyższych ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.