IV SA/Wa 322/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi I. dr J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwanej dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji strychu kamienicy frontowej na cele mieszkalne, rozbiórce oficyn oraz ich odtworzeniu wraz z ich częściową nadbudową o jedną kondygnację, budowie garażu podziemnego przy ulicy [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy W. Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Prezydent W., orzekający w postępowaniu wszczętym z wniosku I., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł inwestor. Rozpatrzywszy odwołanie, organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym Analizując niniejszą sprawę, SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, bowiem ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie jest możliwe z uwagi na nie spełnienie przez planowaną inwestycję warunku w zakresie kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja polegająca na adaptacji strychu kamienicy frontowej (zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkalne), rozbiórce oficyn oraz ich odtworzeniu wraz z ich częściową nadbudową o jedną kondygnację, budowie garażu podziemnego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy W. w W. nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Z analizy obszaru wynika jednoznacznie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa. Do analizy stanu faktycznego należy także wyjaśnienie okoliczności bliskiego sąsiedztwa planowanej inwestycji z terenem Cmentarza [...]. Kwestia interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz.315) pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygniecie, bowiem podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy jest zdaniem SKO brak kontynuacji funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym. Wobec powyższego uznać należy, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) i z tych względów decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. należało utrzymać w mocy. Skargę na decyzję SKO wniósł inwestor, w szczególności podnosząc, iż ustalenia organów, jakoby mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji nie była możliwa do pogodzenia z funkcją występującą w obszarze analizowanym, są nieprawidłowe. W ocenie skarżącego wystarczającą podstawą do stwierdzenia, iż zgodność taka występuje, jest fakt, iż budynek mający być przedmiotem planowanej inwestycji jest – począwszy od daty jego powstania w 1907 r. – kamienicą mieszkalną. Oceny tej nie zmienia fakt, iż w roku 2003 budynek ten został wyłączony z użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] z uwagi na zły stan techniczny i zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Ponadto przy ocenie kwestii dopuszczalności lokalizowania inwestycji mieszkaniowej w pobliżu Cmentarza [...] pominięto stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego zawarte w piśmie z dnia 7 marca 2007 r., w którym stwierdza się m.in., iż cmentarz może być zlokalizowany nawet w odległości 10 metrów od zabudowań mieszkalnych, jeżeli właściwy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się korzystaniu z niego. Ponadto organy orzekające w sprawie dopuściły się niekonsekwencji. W sprzeczności bowiem do ustaleń poczynionych obecnie stoją ustalenia poczynione na potrzeby postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. dla inwestycji o funkcji hotelowej. W sporządzonej w tym postępowaniu analizie stanu zagospodarowania terenu stwierdzono, iż w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.– zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wydano z naruszeniem przepisów prawa obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z §3 ust.2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z brzmienia powyższego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, iż w żadnym miejscu granica obszaru analizowanego nie może być wyznaczona bliżej aniżeli trzykrotność szerokości frontu działki stanowiącej teren inwestycji. Warunek ten nie został spełniony w niniejszej sprawie. Zgodnie z §2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie przez front działki należy rozumieć część terenu inwestycji przylegającego do ulicy [...]. Z załącznika graficznego nr 2A do decyzji organu I instancji (skala 1:500) wynika, iż front ten (tj. odcinek między punktami A i B) wynosi 19, 5 metra (3,9 centymetrów na mapie x 500 zgodnie ze skalą). Trzykrotność tej wartości to 58,50 metra. Co najmniej taka odległość winna być zachowana pomiędzy którymkolwiek z punktów znajdujących się w granicy terenu inwestycji a granicą obszaru analizowanego. Odległość ta nie została natomiast zachowana pomiędzy punktem A (krawędź terenu inwestycji) a granicą obszaru analizowanego od strony działki nr [...] (odległość ta wynosi ok. 55,50 metra). Odległość ta nie została zachowana również od strony działki nr [...] (po drugiej stronie ulicy [...]), niemniej powyższe naruszenie nie może mieć wpływu na wynik sprawy z uwagi na fakt, iż na działce nr [...] znajduje się cmentarz. Wyznaczenie przez organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy obszaru analizowanego w granicach nie odpowiadających minimalnym wymogom wskazanym w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza nie tylko to, iż organ naruszył przepis rozporządzenia (naruszenie prawa materialnego), ale również i to, że wbrew art.7 i 77 §1 k.p.a. organ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy (oparł się bowiem na dowodzie nie obejmującym wszystkich niezbędnych elementów stanu faktycznego). Obie decyzje naruszają zatem §3 rozporządzenia oraz art.7 i 77§1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do wyeliminowania obu orzeczeń z obrotu prawnego. Organ I instancji winien w tej sytuacji sporządzić analizę stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji z uwzględnieniem wskazań §3 rozporządzenia oraz na tej podstawie dokonywać oceny okoliczności faktycznych sprawy. Z uwagi na konieczność powtórzenia postępowania dowodowego odnoszenie się na obecnym etapie sprawy do podniesionych w skardze zarzutów uznać należy za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.