IV SA/Wa 3220/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Prezydenta m. [...] z [...] grudnia 2016 r., którą nie uznano zastrzeżeń i uwag p. M.F. - właścicielki działki ew. nr [...],[...] (obr. [...]) – zwanej dalej "Właścicielem", do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych w Dzielnicy [...]Osiedle [...]na okres od 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., zwanego dalej "Planem", oraz umorzono postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia tego zarzutu. Uzasadniając orzeczenie organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy: - zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania - odpowiednio w całości albo w części, - w warunkach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania wynika z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, - stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz.U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.), uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, - zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o lasach, projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy; o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego; wedle art. 21 ust. 5 tej ustawy, w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu; starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków, - jak wynika z akt sprawy projekt Planu był wyłożony do publicznego wglądu, a zainteresowani właściciele mogli składać pisemne zastrzeżenia w terminie 30 dni od daty wyłożenia – do 17 września 2013 r.; zawiadomienie o tym Właściciel odebrał 20 sierpnia 2013 r., - zastrzeżenia i wnioski do projektu Planu Właściciel wniósł pismem z 16 września 2013 r., zatem w terminie przewidzianym do złożenia zastrzeżeń, - w kwestii uznania bądź – nie, złożonych zastrzeżeń wydaje decyzję starosta; w niniejszej sprawie organ I. instancji przesądził o nie uwzględnieniu zastrzeżeń Właściciela decyzją z [...] grudnia 2016 r.; natomiast Plan został zatwierdzony 31 grudnia 2016 r. - jeszcze przed złożeniem odwołania przez Stronę – nastąpiło to 10 stycznia 2017 r., - wobec powyższego, merytoryczne procedowanie przez organ odwoławczy, co do uwzględnienia bądź - nie, zastrzeżeń jest bezprzedmiotowe wobec zatwierdzenia Planu 31 grudnia 2017 r., - jak wynika z powyższego, w niniejszej sprawie zaistniał oczywisty brak podstaw faktycznych do merytorycznego jej rozpatrzenia; w dacie bowiem wydawania decyzji Plan już obowiązywał, - odnosząc się do zarzutów wniesionego przez Właściciela odwołanie wskazano, że podnoszone tam kwestie są przedmiotem innego postępowania – w ramach procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze Właściciel podtrzymał zarzuty, wniesione wcześniej do projektu Planu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. W piśmie procesowym (k. 42-46) Pełnomocnik z urzędu Właściciela podtrzymał zarzuty skargi. Podniósł, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, gdy chodzi o rozpatrzenie odwołania. Postępowanie mogłoby zostać umorzone wobec treści art. 138 §. 1 pkt 1 K.p.a., o ile byłoby ono bezprzedmiotowe przed organem I. instancji. Gdy rozpatrywał on zarzuty Strony, nie zatwierdzono jeszcze Planu. W trakcie rozprawy (k. 51) Pełnomocnik skarżącej, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję naruszono przepisy postępowania. Bezzasadnie umorzono postępowanie administracyjne, zainicjowane wniesieniem zarzutów do projektu Planu przez Właściciela. Doprowadziło to do bezzasadnego odstąpienia od rozpoznania sprawy, co do meritum. Nie sposób podzielić stanowiska organu, jakoby zatwierdzenie przez właściwy organ uproszczonego planu urządzenia lasu, pomimo nierozpatrzenia ostateczną decyzją wniesionych do jego projektu zastrzeżeń i uwag, mogło uzasadniać odstąpienie orzekania w tym przedmiocie, co determinowałoby umorzenie postępowania w danej sprawie. Wypada wprawdzie odnotować, że prawodawca nazbyt lakonicznie zarysował procedury przyjmowania danego rodzaju dokumentów planistycznego, który kreuje jednocześnie konkretne skutki prawne, co do praw i obowiązków obywateli (zakres i sposób prowadzenia gospodarki leśnej, wymiar podatku). W ustawie o lasach wskazano jedynie: - kto odpowiada za przygotowanie projekt Planu (art. 21 ust. 1), - możliwość wniesienia zarzutów w określonych terminach oraz organ właściwy do ich rozpoznawania oraz formę tej czynności - decyzja administracyjna (art. 21 ust. 5), - kto jest właściwy do zatwierdzenia Planu oraz że warunkiem dokonania tej czynności jest uprzednie uzyskanie opinii nadleśniczego (art. 22 ust. 2), zaś ten może zgłosić - w stosownym terminie – zastrzeżenia (art. 22 ust. 3). Powyższe zdawkowe wprawdzie uregulowania nie pozwalają jednak na wyciągnięcie wniosku, jakoby nie zakończenie ostateczną decyzją postępowania w przedmiocie rozpoznania zarzutów do uproszczonego planu, przed jego zatwierdzeniem, mogą uczynić bezprzedmiotowy dalsze procedowanie w sprawie. Skoro prawodawca ustanowił procedurę umożliwiającą kwestionowanie zapisów zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu, jeszcze przed jego zatwierdzeniem, a orzeczenia organów w tym przedmiocie, co do kontekście ich legalności, poddane są ocenie sądów administracyjnych, jako decyzje administracyjne, niedopuszczalna byłaby tego rodzaju wykładnia wskazanych wyżej przepisów, która prowadziłaby do faktycznego zniweczenia kontroli działania organów władzy publicznej na danym etapie. Sprzeciwia się temu, wyrażone w ustawie zasadniczej, prawu obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P.), przy tym wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne, z wyłączeniem spraw zastrzeżonych dla innych sądów (art. 177), w tym administracyjnych (wobec art. 184). Wobec wskazanych uwarunkowań - pomimo, że na szczeblu ustawy o lasach nie wyrażono expressis verbis reguły zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dopiero po zakończeniu (ostateczną decyzją) postępowania w przedmiocie rozpoznania zarzutów, oraz skutków naruszenia danej zasady, którą nota bene wypada wywodzić, przy zastosowaniu wykładni logicznej i systemowej - nieuzasadniony jest wniosek o możliwości odstąpienia - po zatwierdzeniu Planu - od rozpatrywania wcześniej wniesionego zarzutu. W realiach niniejszej sprawy - gdy postępowanie nie zostało zakończone przed zatwierdzeniem Planu - względy zagwarantowania konstytucyjnego prawa do sądu, przemawiają za przyjęciem, że odwołanie, w kontekście wniesionych zarzutów, należy rozpoznać, co do meritum. Gdyby okazały się one zasadne, mogłabym być to podstawa do zakwestionowania zatwierdzenia Planu przez organ administracji, rozumianego, jako czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, w myśl art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Właściciel mógłby wówczas skutecznie zakwestionować czynność zatwierdzenia Planu w określonym brzmieniu, co do jego nieruchomości (w zakresie własnego interesu prawnego) w drodze wniesienia stosownej skargi do sądu administracyjnego, gdyby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - wniesione, wobec art. 52 ust. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - okazało się nieskuteczne. Istniałaby przy tym, w danym przypadku, podstawy do przywrócenia – przewidzianego tym przepisem - terminu dla wniesienia skargi. Dopiero bowiem z treści ostatecznej decyzji strona powzięłaby informację, że zapisy uproszczonego planu są wadliwe. Takie rozumienie wskazanych regulacji realizuje postulat zagwarantowania obywatelom prawa do sądu. W rozpatrywanej sprawie naruszenie przepisów postępowania, w wyniku bezpodstawnego umorzenia postępowania, z przywołaniem art. 105 § 1 K.p.a., gdy przepis ten nie mógł znaleźć tu zastosowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło bowiem do jej merytorycznego rozpoznania. Natomiast przedwczesnym byłoby zajmowania przez Sąd stanowiska, czy zarzuty Skarżącej są zasadne. Musi w tej sprawie najpierw wypowiedzieć się organ odwoławczy. W uzasadnieniu wyraził on wprawdzie - niejako na marginesie - stanowisko w kwestii zarzutów odwołania. Wobec potrzeby merytorycznego rozpoznania danej sprawy, z treści uzasadnienia musi jednak wynikać, że organ wnikliwie rozpatrzył sprawę, przez odniesienie - co do meritum - do argumentacji wnoszącego odwołanie, po zarysowaniu uwarunkowań prawnych. Tylko tego rodzaju uzasadnienie realizuje postulat budowania zaufania do organów władzy publicznej oraz przekonywania (art. 8 i 11 K.p.a.), oraz poddaje się kontroli sądowej. W ramach danego postępowania nie mogą być z kolei przedmiotem oceny przez Sąd, podniesione przez Pełnomocnika zarzuty, dotyczące terminu załatwienia sprawy – mogłoby to mieć miejsce, o ile zostałaby wniesiona skarga na bezczynność organu. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w pkt. 2 sentencji wyroku, zapadło na podstawie art. 200 wskazanej ustawy. Od organu zasądzono zwrot uiszczonego wpisu od skargi.