IV SA/Wa 3223/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w P. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktywowania funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej - ePUAP dla podmiotu publicznego oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Cyfryzacji (dalej również: "Minister") z [...] października 2017 r., nr [...], znak [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"), utrzymująca w mocy decyzję Ministra Cyfryzacji z [...] sierpnia 2017 r., znak [...], odmawiającą nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej (e-PUAP) dla Wyższej Szkoły [...] w P.. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wyższa Szkoła [...] w P. (dalej: "skarżąca" lub "WS[...]") wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. wystąpiła do Ministra Cyfryzacji o nadanie funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej - ePUAP dla podmiotu publicznego. W toku postępowania Minister Cyfryzacji ustalił, że wnioskodawca działa na podstawie ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.; dalej: "p.s.w.") i został wpisany do rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, a więc posiada osobowość prawną, przy czym nie jest spółką prawa handlowego. Wobec jednak tego, że ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 570 ze zm.; dalej: "ustawa o informatyzacji") nie stosuje się do niepublicznych uczelni wyższych, bowiem nie zostały one wymienione w katalogu z art. 2 ust. 1 tej ustawy, określającym podmioty realizujące zadania publiczne, to Minister stwierdził brak podstaw do nadania wnioskodawcy funkcjonalności podmiotu publicznego na platformie ePUAP. Minister wskazał również, że wnioskodawca nie może zawrzeć porozumienia z ministrem właściwym do spraw informatyzacji w myśl art. 19c powołanej ustawy, gdyż w tym trybie udostępniać usługi na ePUAP mogą wyłącznie podmioty wskazane w art. 2 ust. 3 tego aktu prawa, czyli przedsiębiorstwa państwowe, spółki handlowe, służby specjalne, Kancelaria Sejmu, Senatu i Prezydenta RP oraz NBP, a wnioskodawca nie jest żadnym z tych podmiotów. Wobec powyższego, decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Cyfryzacji odmówił nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP dla Wyższej Szkoły [...] w P.. II.2. Wniosek do Ministra Cyfryzacji o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Wyższa Szkoła [...] w P.. II.3. Minister Cyfryzacji powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu Minister powtórzył, że literalne brzmienie art. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne wskazuje, że odnosi się ona nie do wszystkich podmiotów realizujących zadania publiczne, ale wyłącznie do tych, które zostały wskazane w ustawie. Z kolei uczelnia niepubliczna, jakkolwiek realizująca zadania publiczne, nie mieści się w katalogu ustawowym. Jej status prawny, sposób utworzenia, a także niezależność od tzw. aparatu państwowego przesądza o tym, że nie może być ona traktowana w ten sam sposób, jak uczelnia publiczna, a na gruncie tej sprawy także jako którykolwiek z podmiotów wskazanych w ustawie o informatyzacji. III.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Cyfryzacji z [...] października 2017 r. wniosła Wyższa Szkoła [...] w P. (dalej również: "skarżąca"). W skardze postawiono zarzuty naruszenia: a) art. 1 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 roku - Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez rozróżnienie sytuacji prawnej w zakresie nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP, w sytuacji w której prawo o szkolnictwie wyższym ujednoliciło zasady tworzenia i organizacji podmiotów świadczących usługi edukacyjne, niezależnie od ich publicznego lub niepublicznego statusu, zarówno uczelnie publiczne jaki i niepubliczne posiadają te same prawa i obowiązki w systemie kształcenia wyższego, a podział na uczelnie publiczne i niepubliczne opiera się jedynie na kryterium podmiotu tworzącego uczelnię, nie zaś na zakresie zadań przez nie wykonywanych; b) art. 107 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że uczelni niepublicznej nie może być nadana funkcjonalność podmiotu publicznego na ePUAP, mimo iż organ uznał, że w niniejszej sprawie najistotniejszym kryterium nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP jest kryterium realizacji zadań publicznych, które to kryterium uczelnia niepubliczna spełnia; c) art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., w każdym wypadku w zw. z art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak należytego zbadania oraz ustalenia okoliczności sprawy, w tym w szczególności poprzez niewłaściwe oraz nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy przyjęcie, że Wyższa Szkoła [...] w P., będąca uczelnią niepubliczną, wykonującą te same zadania publiczne, co uczelnia publiczna, nie może być traktowana w zakresie nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP w ten sam sposób, jak uczelnia publiczna; d) art. 127 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ niniejszej sprawy i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 19c ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Cyfryzacji z [...] października 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2017 r. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Zasady prowadzenia, w tym udostępniania, elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (e-PUAP) reguluje ustawa o informatyzacji (zob. m. in. 1 pkt 8) oraz wydane na podstawie art. 19a ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1626; dalej: "Rozporządzenie z 2016 r."). Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (dalej: "e-PUAP") jest platformą elektroniczną służącą prowadzeniu komunikacji elektronicznej przez użytkownika konta na ePUAP (art. 3 pkt 14 ustawy o informatyzacji) z podmiotem publicznym udostępniającym elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji (art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o informatyzacji). Korzystać z e-PUAP (tj. komunikować się z podmiotem publicznym za pomocą tej platformy) może każdy podmiot (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo podmiot publiczny), jeżeli tylko utworzy konto na e-PUAP (§ 3 – 6 Rozporządzenia z 2016 r.). Z akt sprawy wynika zresztą, że skarżąca złożyła wniosek inicjujący przedmiotowe postepowanie administracyjne korzystając z konta e-PUAP. Natomiast usługodawcą ePUPA, czyli podmiotem świadczącym usługi przy użyciu ePUAP, może być tylko podmiot publiczny, któremu Minister Cyfryzacji nadał funkcjonalność podmiotu publicznego na ePUAP (§ 7 Rozporządzenia z 2016 r. w zw. z art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o informatyzacji). Z kolei definicja podmiotu publicznego na gruncie ustawy o informatyzacji zawarta jest w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne określone przez ustawy: 1) organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, 2) jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, 3) funduszy celowych, 4) samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, 5) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, 6) Narodowego Funduszu Zdrowia, 7) państwowych lub samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych - zwanych dalej "podmiotami publicznymi". W świetle powołanego wyżej przepisu nie budzi wątpliwości, że zawarty w nim katalog "podmiotów publicznych" ma charakter zamknięty (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 3355/17, CBOSA). Ustawodawca nie posłużył się tu zwłaszcza zwrotem "w szczególności", "w tym", "przykładowo" lub innym równoznacznym, który pozwalałby na przyjęcie, ze mamy do czynienia z katalogiem otwartym. W przypisie tym nie ma również zwrotów ogólnych lub pojęć niedookreślonych, które pozwalałaby na ewentualną rozszerzającą wykładnię powołanej normy. W katalogu tym nie mieszczą się niepubliczne szkoły wyższe. Oczywiście, ustawodawca może katalog ten rozszerzyć nie tylko nowelizując art. 2 ustawy o informatyzacji, ale i wprowadzając odpowiednie postanowienia w innych ustawach. W odniesieniu do niepublicznych szkół wyższych, a taki status ma skarżącą, wyjątek taki nie został jednak przewidziany. Brak jest również przepisu rangi ustawy lub rozporządzenia, który nakładałby na niepubliczną szkołę wyższa obowiązek świadczenia usługi e-PUAP. W tym aspekcie nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia obszerne rozważania skarżącej co do tego, czy niepubliczna szkoła wyższa wykonuje te same zadania publiczne co uczelnia publiczna. Przesłanką nadania funkcjonalności e-PUAP nie jest bowiem "wykonywanie zadań publicznych", ale posiadanie statusu "podmiotu publicznego" zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 ustawy o informatyzacji. W tym aspekcie tylko ubocznie dodać należy, że przyznanie niepublicznym szkołom wyższym uprawnień, które mogą mieścić się w pojęciu "wykonywania zadań publicznych" (np. w aspekcie wydawania dyplomów ukończenia studiów potwierdzających uzyskanie tytułu zawodowego, świadectw ukończenia studiów podyplomowych, kursów dokształcających i szkoleń – art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym - Dz. U. z 2017 r. poz. 2183; dalej: "p.s.w.") nie oznacza per se, że we wszystkich sferach aktywności uczelnie publiczne oraz niepubliczne muszą być przez władze publiczne traktowane w sposób identyczny. Należy mieć przede wszystkim na uwadze, że uczelnie publiczne są finansowane co do zasady z budżetu państwa (art. 98 p.s.w.), zaś katalog usług edukacyjnych, za które te uczelnie mogą pobierać opłaty, jest wyjątkiem od zasady bezpłatności nauki w szkołach publicznych (art. 99 p.s.w. w zw. z art. 70 ust. 2 Konstytucji RP; por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 czerwca 2014 r., K 35/11, OTK-A 2014/6/61). To zatem na uczelniach publicznych spoczywa ciężar zapewnienia bezpłatnej nauki. Tymczasem niepubliczne szkoły wyższe są w istocie przedsięwzięciami nastawionymi na zysk, gdzie nauka jest co do zasady odpłatna (ustawodawca w odniesieniu do tych uczelni wprowadził tylko katalog czynności, za które nie mogą być pobierane opłaty – art. 99a p.s.w.). Reasumując, teza skargi o zrównaniu statusu uczelni publicznych i niepublicznych jest nietrafna. Bezzasadne jest również odwoływanie się w skardze do 19c ustawy o informatyzacji. Po pierwsze, przepis ten dotyczy wyłącznie podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji. Są nimi: przedsiębiorstwa państwowe, spółek handlowe, służb specjalne w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1897, 1948 i 1955 oraz z 2017 r. poz. 60), Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Narodowy Bank Polski, z wyjątkiem art. 13 ust. 2 pkt 1, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów niebędących organami administracji rządowej, oraz z wyjątkiem art. 13a, art. 19c i art. 19d. Oczywiste jest, że skarżąca nie jest żadnym z tych podmiotów. Po drugie, udostępnienie tym podmiotom usługi na ePUAP następuje na podstawie porozumienia zawartego z ministrem właściwym do spraw informatyzacji. Forma taka oznacza, że konieczna jest tu zgodna wola Ministra oraz podmiotu z art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji. Forma ta determinuje również wniosek, że rzeczone porozumienie, a także odmowa jego zawarcia przez Ministra, nie podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a.). IV.3. Bezzasadne są również pozostałe zarzuty skargi, w tym te dotyczące naruszenia przepisów postępowania (m. in. art. 7 i 77 k.p.a.). Minister przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji. Spór w niniejszej sprawie dotyczył zresztą kwestii prawnych, a nie ustaleń faktycznych. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to pozwala w szczególności poznać motywy, jakimi się kierował Minister wydając zaskarżoną decyzję. Powoływanie się natomiast na art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) oraz art. 8 k.p.a. (zasad zaufania oraz zasada równości) nie może prowadzić do wydawania decyzji sprzecznych z ustaloną przez organ - oraz uznaną przez Sąd za prawidłową - wykładnią relewantnych przepisów prawa materialnego. IV. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.