IV SA/Wa 3229/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Prezydenta Miasta T. kwotę 102 (sto dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny. 1. Wojewoda [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2015r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 8223 złote na rzecz [...] Spółka z o.o. w [...] za nabycie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta [...], stanowiącą działkę o nr ewidencyjnym [...], o powierzchni 0,0012 ha, która zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej: "Budowa [...] w [...] wraz z rozbudową istniejącego układu komunikacyjnego, będącego wynikiem budowy obiektu handlowo – usługowego na terenach sąsiednich". Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 i 1e pkt 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa"). 2. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2015r. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podniósł, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2015r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. J. W ocenie organu powołany operat szacunkowy sporządzony został w sposób odpowiadający prawu. W szczególności prawidłowo został zastosowany § 36 znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy słusznie zastosował tzw. zasadę korzyści (art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przyjmując jako podstawę wyceny ceny nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym objęta jest przedmiotowa działka. W planie tym obejmującym tereny położone między ulicami: [...], [...] i projektowaną trasą "[...]" w [...] zatwierdzonym uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. wskazuje się na przeznaczenie podstawowe pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m.kw. oraz przeznaczenie dopuszczalne - zieleń urządzona, obiekty małej architektury, drogi wewnętrzne, parkingi naziemne i podziemne, przejścia podziemne z usługami handlowymi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Wartość terenów o funkcji usługowej jest średnio o 38% wyższa niż wartość odpowiadającym im lokalizacyjnie terenów drogowych, wobec czego wyceny dokonano dla aktualnego sposobu wykorzystania przyjmując do wyceny transakcje terenami o funkcji usługowej. Wartość 1 m. kw. gruntu oszacowano na kwotę 615,86 zł, co daje kwotę 6846 zł, a wartość części składowych gruntu, tj. tablicy reklamowej oszacowano jako koszt jej odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia, na kwotę 1377 zł. Ostatecznie wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegły określił na kwotę 8223 zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] przyznał odszkodowanie. Organ II instancji wskazał też, że o doborze transakcji, wyborze metody wyceny, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów decyduje rzeczoznawca majątkowy, a organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi, ma obowiązek dokonania oceny operatu pod względem formalnym. Podniósł, że w toku całego postępowania strona nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego, zwłaszcza nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, nie skorzystano z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. 3. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta [...], zarzucając naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014r., poz. 918 ze zm.) i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uwzględnienie w wycenie transakcji, których przedmiotem był udział w nieruchomości, a także bliżej nieokreślona forma władania. Wskazał, że z alternatywnej opinii o wartości nieruchomości z 19 maja 2015r. wynika, że zawyżona cena 1 m. kw. gruntu nie jest jedynie subiektywnym przekonaniem skarżącego, bowiem w operacie tym rzeczoznawca określił cenę m. kw. na poziomie 356,50 zł. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na błędy kontroperatu M. P. dyskwalifikujące możliwość jego wykorzystania. 5. W piśmie procesowym z 22 stycznia 2016r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego operatu szacunkowego z [...] grudnia 2015r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. oraz z pisma rzeczoznawcy w wycofaniu z obrotu prawnego operatu jako pomyłkowo wydrukowanego i niestanowiącego wersji ostatecznej. Sąd ten wniosek uwzględnił. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organy administracji, orzekające w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. 2. Skarga jest uzasadniona. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] miasta [...], stanowiącą działkę o nr ewidencyjnym [...], o powierzchni 0,0012ha, która zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej: "Budowa [...] w [...] wraz z rozbudową istniejącego układu komunikacyjnego, będącego wynikiem budowy obiektu handlowo – usługowego na terenach sąsiednich". Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687) wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wartość odszkodowania. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych wg których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii szczególny mechanizm zawarty jest w art. 134 ust. 3-4 ugn, który można określić jako "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania, przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. Pierwsze z pojęć – "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę wg faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przy tym, jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. 3. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości czy niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Takim asumptem do podważenia wiarygodności opinii może być alternatywna opinia wyceniająca wartość nieruchomości. 4. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji oparły się na operacie szacunkowym z [...] marca 2015r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. Na etapie postępowania odwoławczego wraz z pismem z dnia [...] lipca 2015r. do akt administracyjnych złożono kontroperat z dnia [...] maja 2015r. wyceniający przedmiotową nieruchomość sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego M. P., który podważał przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę do orzekania. Organ odwoławczy nie przeprowadził dowodu z alternatywnej opinii, czym naruszył art. 7, 77§ 1, 78 i 80 kpa. Operat szacunkowy, którego celem jest wycena nieruchomości w niniejszym postępowaniu administracyjnym stanowi w ocenie Sądu kluczowy dowód w sprawie. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy – 78 art § 1 kpa. W szczególności zauważyć należy, że niezrealizowanie przez organ administracji dyspozycji zawartej w art. 80 kpa, a więc rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, stanowi błąd proceduralny przekładający się na materialnoprawne rozstrzygnięcie, będący podstawą do wzruszenia decyzji wydanej na podstawie takiego materiału dowodowego. Jednocześnie Minister niezgodnie ze stanem faktycznym wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, ze strona w toku całego postepowania m. in. nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, co narusza art. 107 § 3 kpa. Na marginesie zauważyć należy, że błędu tego nie można sanować poprzez analizę kontroperatu w odpowiedzi na skargę, bowiem nie była ona podstawą wydania decyzji. 5. Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. rzeczoznawca majątkowy J. J. poinformował, że operat szacunkowy, którego jest autorem, dotyczący przedmiotowej nieruchomości został pomyłkowo wydrukowany z pliku roboczego i nie stanowi wersji ostatecznej. Rzeczoznawca operat ten uznał za nieważny i oświadczył, że wycofuje go z obrotu prawnego przedkładając nowy operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015r., który różni się od operatu będącego podstawą wydania opinii. Kierując się względami ekonomii procesowej, w świetle treści oświadczenia autora operatu o jego nieważności i wycofania z obrotu prawnego, zauważyć należy że organ odwoławczy dokonując oceny operatu winien odwołać się do tego nie omyłkowego, co z kolei naruszałoby zasadę z art. 15 kpa, koniecznym stało się uchylenie obu decyzji. Organy obu instancji nie dysponowały bowiem opinią dającą podstawę skontrolować, czy wartość nieruchomości została ustalona zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 134 ugn i § 36 powołanego rozporządzenia. 6. Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na uwadze uwagi zawarte w niniejszym orzeczeniu ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzi inne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający w sprawie nie przesądza. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5