IV SA/Wa 3229/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości Prokurator Rejonowy [...] wniósł skargę na uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] , w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 roku oraz z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], zmieniającą uchwałę z dnia [...] marca 2017 r.. Skarżący zarzucił obu uchwałom, iż wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez niewykonanie obowiązku ogłoszenia uchwał w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonych uchwał. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż wbrew temu, co stanowczo twierdzi autor skargi, charakter uchwały określającej Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wydanej na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) nie jest jednoznaczny w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ odwołał się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. III Sa/Lu/463/12, w którym wskazano, że uchwała podjęta przez radę gminy na podstawie art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt i wypełniająca ustawowe upoważnienie, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje objęcie nim spraw publicznych o znaczeniu lokalnym oraz zawarcie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie rozstrzyga ona bezpośrednio o obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych. Nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r., służyć miała zwiększeniu odpowiedzialności gminy za realizację zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania tak, aby przeciwdziałać zarówno uchylaniu się tych jednostek od odpowiedzialności, jak również zapobiegać zjawiskom patologicznym. Uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy. Wskazano przy tym na analogię, jaka zachodzi w stosunku do kwalifikacji ww. programów w porównaniu do gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Ich tworzenie również należy do zadań własnych gminy i stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Podobnie o charakterze uchwały Rady Gminy w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności wypowiedział w swoim prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 10 marca 2014 r., sygn. Sa/Gl/1543/17, który podzielił stanowisko wyrażone we wskazanych judykatach, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany przez gminę nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, wyznaczającym zadania podlegające realizacji. Zawarte w niej normy nie mają charakteru generalnego z tego powodu, że "stanowią instruktaż dla obywateli miasta w przypadku zetknięcia się z takimi zwierzętami", poprzez wskazanie podmiotów wykonujących poszczególne czynności. Zadaniem norm powszechnie obowiązujących nie jest dostarczanie informacji i instrukcji dla osób trzecich, ale określenie uprawnień i obowiązków adresatów, wskazywanie powinnego zachowania. Niewątpliwie takich norm, skierowanych do mieszkańców miasta, uchwała nie zawiera. Określa natomiast cele, które gmina ma realizować, wskazuje podmioty biorące udział w realizacji poszczególnych zadań, określa kwoty przeznaczone na te zadania. Jest zatem uchwała aktem odnoszącym się do aktywności gminy, związanej z realizacją jej zadań własnych i zasadnie realizacja uchwały została powierzona organowi wykonawczemu gminny. Organ wskazał również, iż od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wojewoda [...] nie kwestionował kolejnych, podejmowanych corocznie uchwał Rady Gminy [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które od 2012 r. były kwalifikowane przez Radę Gminy jako akty kierownictwa wewnętrznego. Co więcej, w dostępnym na stronie internetowej [...] rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...], organ nadzoru stwierdził "(...) Tymczasem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy i podporządkowanych im podmiotów, nie zawiera natomiast norm generalnych, abstrakcyjnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy (...)". Do czasu otrzymania skargi Rada Gminy [...] nie została w żaden sposób poinformowana o zmianie stanowiska Wojewody [...] w sprawie prawnej kwalifikacji przedmiotowej uchwały, w związku z powyższym działała w przekonaniu słuszności poglądu prawnego przyjętego w momencie uchwalania Programu opieki nad zwierzętami i zapobieganiu bezdomności zwierząt w 2012 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że uchwałą z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Rada Gminy [...] przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 roku stanowiący załącznik do uchwały. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Następnie w dniu [...] czerwca 2017 roku Rada podjęła uchwałę nr [...], zmieniającą uchwałę z dnia [...] marca 2017 r. w której w § 3 również zawarto sformułowanie, iż w chodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym obu uchwał nie skierowano do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zdaniem Sądu podzielić należy aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, że uchwały w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalane na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.) są aktami prawa miejscowego. Mają one zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawierają normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony jako "program", uchwały takie muszą być zaliczone do aktów planowania, co oznacza, że ich charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny, jednak przede wszystkim program taki konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc więc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11 a ust. 2 o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, Lex nr 2199460). Z uwagi na charakter zaskarżonych uchwał, zgodnie z dyspozycją art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, powinny one zostać ogłoszone we właściwym publikatorze (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Rz 858/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 105/16, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 i z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17), tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Określenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, narusza zatem rażąco art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z uwagi powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonych uchwał w całości, o czym Sąd orzekł w sentencji. .