IV SA/Wa 3248/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę K. P. (zwana dalej: "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżącej z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod realizację inwestycji pn. "Odbudowa wałów przeciwpowodziowych w celu zabezpieczenia przeciwpowodziowego terenów rolnych przyległych do [...]", a także zobowiązał [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2016r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wyżej opisana nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie odbudowy wałów przeciwpowodziowych w celu zabezpieczenia przeciwpowodziowego terenów rolnych przyległych do [...]. Pismem z [...] grudnia 2012 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. poinformował Wojewodę [...], że w ciągu dwóch miesięcy od dnia kiedy decyzja zezwalająca na realizację budowli przeciwpowodziowych stała się ostateczna nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania wobec czego zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 9 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych [(t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 966 ze zm.) – zwaną dalej: "ustawą z 2010 r."], decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy z 2010 r. nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 2010 r. z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ww. ustawy). W myśl art. 21 ust. 1 ustawy z 2010 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Stosownie do art. 20 ust. 8 ustawy z 2010 r. do ustalenia wysokości wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(t.j. 2015 r., poz. 1774, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."], z zastrzeżeniem art. 21. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowił operat szacunkowy z [...] grudnia 2014r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego G. M., posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego nr [...]. Aktualność opracowania została potwierdzona przez jego autorkę [...] lipca 2016 r. Biegła wskazała, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość usytuowana w miejscowości C., gmina [...]. Dojazd do działki możliwy jest drogą asfaltową biegnącą ze S. poprzez C. i kończącą się przed Rezerwatem [...], a następnie dojście wałem przeciwpowodziowym od opisywanej drogi. Działka znajduje się na terenie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji działka stanowiła łąkę. Na działce znajdowało się 20 drzew liściastych o gatunku dąb. Działka jest w kształcie litery L. W operacie szacunkowym ustalono, że przedmiotowa działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miasta i Gminy [...] w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzoną Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., zmienioną Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., teren działki na dzień [...] lipca 2012 r. oznaczony był jako 3 z — użytki zielone niekorzystne, M,UT — strefa funkcji mieszkaniowej i rekreacyjnej, obszar wymagający opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naturalny obszar zalewowy oraz częściowo jako obszar wykluczony z zabudowy. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Na stronie 9 operatu szacunkowego biegła wyjaśniła, że ze względu na brak transakcji rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod wały przeciwpowodziowe nie można zbadać czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W związku z tym wycenę przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, tj. w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. W celu określenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała rynek nieruchomości rolnych - łąki i pastwiska z gmin [...] z okresu ostatnich 2 lat. W wyniku analizy biegła ustaliła, że na analizowanym rynku miało miejsce 8 transakcji podobnymi nieruchomościami o ustalonych cechach. Ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych po odrzuceniu transakcji skrajnych wahają się od 12 000,00 zł/ha do 15 000,00 zł/ha. Do końcowej analizy biegła przyjęła trzy transakcje dotyczące nieruchomości zabudowanych, spełniające cechy podobieństwa. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości biegła zaliczyła: lokalizację szczegółową (waga 25%), dostępność komunikacyjną (waga 25%), kulturę rolną (waga 30%) oraz uciążliwość i ograniczenia (waga 20%). Po skorygowaniu cen nieruchomości porównawczych biegła ustaliła wartość nieruchomości na kwotę [...] zł/ha. Tym samym wartość gruntu określono na kwotę [...] zł. Wartość drzewostanu oszacowano na kwotę [...] zł, którą następnie pomniejszono o koszt pozyskania i zrywki w wysokości 15%, co w konsekwencji dało wynik [...] zł. Tym samym wartość nieruchomości wraz z częściami składowymi została ustalona na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne odszkodowanie. W ocenie organu odwoławczego analizowana opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2109) oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że autorka operatu szacunkowego wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnośnie przeznaczenia nieruchomości należy wyjaśnić, że przepisy prawa jasno stanowią w jaki sposób należy ustalić przeznaczenie nieruchomości. Stosownie do art. 20 ust 8 ustawy z 2010 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z ust. 2 i 3 w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W związku z powyższym, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie należy kierować się przeznaczeniem zawartym w ewidencji gruntów. Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, rejestruje stany prawne. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno- budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ewidencja nie jest zaś dokumentem planistycznym, na podstawie którego należy ustalić przeznaczenie nieruchomości, stanowiące następnie podstawę oszacowania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Dalej ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych przez skarżącą, dotyczących naruszenia art. art. 21 Konstytucji organ wskazał, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 704/09, publ. CBOSA), stwierdzono iż: "prawo własności, którego ochroną zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." Natomiast jeśli chodzi o kwestię słusznego odszkodowania, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 1519/08, publ. CBOSA), zajął stanowisko, że zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że prawa konstytucyjne chronione nie mają charakteru absolutnego; pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby bowiem w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny (wyrok TK z 3 lipca 2001 r., sygn. K 3/01, OTK ZU 2001/5/125). Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. Dotyczy to m. in. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., której celem było stworzenie warunków do budowy i modernizacji dróg publicznych, a więc celu publicznego, uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności. Przepisy omawianej ustawy dotyczą specyficznych nieruchomości, jakimi są grunty wykorzystane na drogi publiczne, a to wymaga zastosowania rozwiązań odbiegających od reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ również zwrócił uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Przytoczone orzeczenia dotyczą wprawdzie odszkodowań za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg publicznych. Niemniej jednak są one również aktualne w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowań za nieruchomości przeznaczone na cele realizacji budowli przeciwpowodziowych. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod budowlę przeciwpowodziową ustalone w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania". K. P. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. z powodu niżej wykazanych naruszeń przepisów mających wpływ na wynik postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżanej decyzji z naruszeniami: 1) art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; 2) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieodniesienie się do wszystkich wniosków i zarzutów odwołania; 3) art. 7 i art. 77 §1 i § 3 K.p.a. przez pominięcie okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącą jako zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości przyjętej metody i ustaleń operatu szacunkowego oraz nieprzeprowadzenie dowodu z operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego; 4) art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przez ich niezastosowanie; 5) art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów art. 134 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że wysokość odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość została ustalona prawidłowo, a także przez przyjęcie, iż kwota odszkodowania odpowiada konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania. W motywach skargi skarżąca wskazała, że [...] lipca 2016 r. doręczono jej pismo Ministra z [...] lipca 2016 r. informujące o wystąpieniu przez organ drugiej instancji do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii aktualności operat szacunkowego. Skarżąca nie została powiadomiona o potwierdzeniu przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Poza wskazanym pismem skarżąca nie była powiadamiana o jakichkolwiek czynnościach organu odwoławczego w toku trwającego blisko 18 miesięcy postępowania. Skarżąca nie została powiadomiona o zamiarze zakończenia postępowania, w tym o fundamentalnej w kontekście zarzutów odwołania czynności, tj. o potwierdzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu skarżąca dowiedziała się dopiero z treści uzasadnienia zaskarżanej decyzji. Niepowiadomienie skarżącej o podstawowych czynnościach postępowania dowodowego spowodowało, iż skarżąca nie mogła się odnieść do faktu potwierdzenia przez rzeczoznawcę operatu. Skarżąca nadal nie posiada wiedzy czy potwierdzenie aktualności zostało dokonane w oparciu o jakąkolwiek analizę dokonaną przez rzeczoznawcę. Skarżąca nie ma nawet wiedzy czy potwierdzenie to zostało dokonane zgodnie z wymogami prawa i czy spełnia wymogi formalne. Mając wiedzę o potwierdzeniu skarżąca podjęłaby szereg czynności w postępowaniu dowodowym, które by to potwierdzenie dezawuowały. Działania organu drugiej instancji pozbawiły skarżącą możliwości i czynnego udziału w postępowaniu i obrony swojego stanowiska, w tym w szczególności co do treści operatu i jego aktualności. Nadto organ odwoławczy całkowicie pominął część wniosków i zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji w ogóle nie rozpoznał wniosku odwołania co do uznania za celowe i możliwe proceduralnie stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji. W ocenie skarżącej wniosek ten jest szczególnie uzasadniony w kontekście niedoręczenia skarżącej tej decyzji i z tego chociażby względu powinien być przedmiotem oceny przez organ drugiej instancji. Dalej organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. Skarżąca podkreśla, iż zarzut ten ma charakter nie tylko procesowy, lecz również materialny, z uwagi na fakt obniżenia kwoty odszkodowania o 5%, mimo iż zaistniały przesłanki jego zastosowania, których organ drugiej instancji nie zbadał. Organ drugiej instancji nie odniósł się też do zarzutów odwołania dotyczącego nieprawidłowego zastosowana metody porównawczej, w efekcie czego każda z działek przyjętych do porównania nie posiada tych samych atrybutów co działka wyceniana i nie jest nieruchomością podobną. Skarżąca nie podziela stanowiska organu drugiej instancji, co do tego, iż w realiach niniejszej sprawy odszkodowanie słuszne może nie być odszkodowaniem ekwiwalentnym. Elementem niezbędnym dla ustalenia "słuszności" odszkodowania jest szybkość jego wypłaty. W niniejszej sprawie natomiast wypłata odszkodowania następuje po postępowaniu, które organ odwoławczy prowadził przez 18 miesięcy i postępowanie to praktycznie pozbawione było etapu postępowania dowodowego, dotknięte jest licznymi brakami formalnymi, a nadto nie objęło wszystkich zarzutów i wniosków odwołania. Odrębną przesłanką uchylenia decyzji winien być fakt naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. Skarżąca nie została wezwana do dokonania uzgodnień w tym przepisie wskazanych. Tym samym przedwczesna jest decyzja Wojewody [...] o ustaleniu odszkodowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu odwoławczym nie zgromadzono żadnych dodatkowych dowodów, a swoją decyzję organ oparł jedynie na materiale dowodowym zebranym przed organem pierwszej instancji, co do którego skarżąca miała pełny dostęp na każdym etapie postępowania. Klauzula potwierdziła tylko ważność operatu szacunkowego, który był znany stronie na każdym etapie postępowania. Skarżąca otrzymała do wiadomości pismo z [...] lipca 2016 r., w którym Minister zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii ważności operatu szacunkowego. Z powyższego wynika, że strona informowana była na bieżąco o czynnościach podejmowanych przez organ oraz miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Ponadto skarżąca nie wykazała, wskutek jej zdaniem niedopełnienia przez organ obowiązków w wynikających z art. 10 K.p.a., jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu istotnego dla sprawy z powyższego powodu nie przedstawiła, czego nie powołała przed organem. W piśmie procesowym z [...] marca 2017 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a., czyli zasady budowania zaufania i wskazała, że obowiązek zawiadomienia o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji ma charakter bezwzględny a nie zależy od uznania organu. Argument organu związany z ekonomiką procesową według skarżącej jest niewiarygodny - trudno bowiem posądzać organ o dbałość o zasadę ekonomiki procesowej w sytuacji gdy nie skomplikowane postępowanie przed nim trwało blisko 17 miesięcy, a w jego toku strona nie została powiadamiana o podstawowych czynnościach dowodowych. Wobec zaniechania powiadomienia strony o zamiarze wydania decyzji pozbawiono stronę możliwości polemiki z niekorzystną dla niej czynnością (potwierdzenie aktualności operatu), strona była bowiem przekonana, iż kwestia wartości jest ciągle przedmiotem postępowania. Tym samym nie polega prawdzie twierdzenie organu jakoby strona informowana była na bieżąco o czynnościach podejmowanych przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. i decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych decyzji – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeń prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 7 ustawy z 2010 r., które miały wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie objęta została przywołaną w stanie sprawy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. zezwalającą na realizację inwestycji w zakresie odbudowy wałów przeciwpowodziowych w celu zabezpieczenia przeciwpowodziowego terenów rolnych przyległych do [...]. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 2010 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Stosownie z kolei do art. 20 ust. 8 ustawy z 2010 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 21. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania – według art. 134 ust. 1 u.g.n. - stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Zbadać - czy przedłożona im opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Organy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości skarżącej przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. i w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym [...] grudnia 2014r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. M. (posiadającego uprawnienia nr [...]), a następnie potwierdzonym co do aktualności oraz dodatkowych wyjaśnieniach jakie rzeczoznawca złożył w piśmie z [...] maja 2015 r. w trakcie postępowania administracyjnego, będącym odpowiedzią na uwagi skarżącej sformułowane pod adresem przedstawionego jej operatu. Przedmiotowy operat stanowił podstawowy dowód w sprawie podlegający ocenie organów w kontekście przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W przedmiotowym operacie biegły wskazał, że wyceniana nieruchomość oznaczona jako działka o nr geodezyjnym [...] o pow. [...] ha w kształcie litery L, zlokalizowana jest w miejscowości C., gm. [...] i wśród łąk - sama stanowiąc łąkę porośniętą drzewami liściastymi (20 szt.), a nadto na terenie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Dostęp do działki najpierw następuje przez drogą asfaltową, a następnie dojście wałem przeciwpowodziowym. Działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z zaświadczeniem Urzędu Miasta i Gminy [...] w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonej przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., następnie zmienionej uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., teren działki na dzień [...] lipca 2012 r. oznaczony był jako 3 z — użytki zielone niekorzystne, M,UT — strefa funkcji mieszkaniowej i rekreacyjnej, obszar wymagający opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naturalny obszar zalewowy oraz częściowo jako obszar wykluczony z zabudowy. Dalej rzeczoznawca majątkowy wyceniając nieruchomość – stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. – dokonał wyboru podejścia, tj. zastosował podejście porównawcze oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, tj. zastosował metodę porównania parami. Uwzględnił przy tym w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w studium, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W operacie wyjaśniono, że ze względu na brak transakcji rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod wały przeciwpowodziowe, nie można zbadać czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W związku z tym wycenę przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono zgodnie z jej przeznaczeniem i w tym przypadku są to użytki zielone. Działkę skarżącej wyceniono opierając się na transakcjach gruntów rolnych o trwałych użytkach zielonych, tj. łąki, pastwiska i nieużytki, przeanalizowano rynek nieruchomości rolnych z gmin [...] z okresu ostatnich 2 lat. Ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych po odrzuceniu transakcji skrajnych wahają się od 12 000,00 zł/ha do 15 000,00 zł/ha. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości biegły zaliczył: lokalizację szczegółową (waga 25%), dostępność komunikacyjną (waga 25%), kulturę rolną (waga 30%) oraz uciążliwość i ograniczenia (waga 20%). Po skorygowaniu cen nieruchomości porównawczych biegły ustalił wartość 1 ha gruntu działki w [...] zł. Wartość gruntu określono na kwotę [...] zł. Wartość drzewostanu oszacowano na kwotę [...] zł, którą następnie pomniejszono o koszt pozyskania i zrywki w wysokości 15%, co w konsekwencji dało wynik [...] zł. Tym samym wartość nieruchomości wraz z częściami składowymi została ustalona na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne odszkodowanie. Sąd – wbrew twierdzeniom skarżącej - podziela stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżącą operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania uwzględniono również dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy, będące odpowiedzią na wątpliwości skarżącej zgłoszone względem operatu. Sprawa została wyjaśniona w sposób dający podstawy do ostatecznego jej rozstrzygnięcia. W poczynionych ustaleniach słusznie organ oparł się na powyższej wycenie i nie było potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Powyższe dowodzi, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Dalej Sąd jeszcze odniesie się do pozostałych zarzutów skargi i argumentacji przytoczonej na ich poparcie. Po pierwsze z akt sprawy wynika, iż skarżąca brała czynny udział w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym i przysługiwało jej prawo wglądu do akt sprawy, w tym i operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyceny nieruchomości i przyznanego odszkodowania. Po sporządzeniu operatu z [...] grudnia 2014 r. - pismem z [...] lutego 2015 r. skarżąca została zawiadomiona o prawie wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. W odpowiedzi złożyła pisma z [...] lutego 2015r. i [...] marca 2015 r. Rzeczoznawca majątkowy pismem z [...] maja 2015 r. ustosunkował się do uwag skarżącej, o czym poinformowano skarżącą za pismem z [...] maja 2015r. Po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji, skarżąca pismem z [...] lipca 2015 r. wniosła odwołanie. O przekazaniu odwołania do organu odwoławczego skarżąca została powiadomiona pismem z [...] lipca 2015 r. W piśmie tym organ pierwszej instancji obszernie też odniósł się do odwołania skarżącej. Zaś pismo z [...] lipca 2016 r., skierowane przez organ odwoławczy do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu, skarżąca otrzymała do wiadomości. Jedynie organ odwoławczy nie wystosował do skarżącej ponownego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a., niemniej niedokonania tej czynności w świetle powyższego stanu rzeczy nie można oceniać w kategoriach naruszenia przepisu procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko naruszenie o takim skutku mogłoby spowodować wyeliminowanie kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. Nie każde naruszenie wymagań procesowych przez organ skutkuje pozbawieniem strony możności obrony swych praw i tak też było w sprawie - w postępowaniu odwoławczym. Jak słusznie zauważył sam organ drugiej instancji - w odpowiedzi na skargę - w postępowaniu odwoławczym nie doszło do poszerzenia materiału zgromadzonego w sprawie o dodatkowe dowody, oceniono materiał zgromadzony dotychczas w sprawie przez organ pierwszej instancji, co do którego skarżąca miała pełny dostęp w toku całego postępowania administracyjnego. Klauzula potwierdzająca aktualność operatu stanowiła jedynie wypełnienie wymogu wynikającego z art. 156 ust. 4 u.g.n. Skarżąca otrzymała do wiadomości pismo skierowane do rzeczoznawcy celem dokonania aktualizacji i jako strona należycie dbająca o swój własny interes miała prawo czynnego uczestniczenia w sprawie, w tym podejmowania inicjatywy dowodowej i korzystania z prawa jakie daje art. 73 K.p.a., tj. wglądu do akt sprawy, dzięki któremu mogła powziąć wiadomość o potwierdzeniu przez rzeczoznawcę aktualności operatu szacunkowego. W ocenie Sądu argumentacja podnoszona przez skarżące, tak w samej skardze, jak i w piśmie procesowym z [...] marca 2017 r., nie dała podstaw do stwierdzenia, że z powodu niedania skarżącej możliwości skorzystania z prawa art. 10 § 1 K.p.a. na etapie postępowania przed organem drugiej instancji doszło do uszczuplenia praw skarżącej związanych z czynnym uczestniczeniem w sprawie, w tym pozbawienia jej skutecznej obrony swoich praw. Innymi słowy skarżąca w sposób przekonywujący nie wykazała jak niezadośćuczynienie przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym wymogowi wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a. wpłynęło na ostateczny wynik sprawy. Wszystkie twierdzenia skarżącej związane z powyższym uchybieniem organu odwoławczego zostały sformułowane w sposób ogólnikowy. Skarżąca nie wskazała bowiem konkretnie jakich okoliczności nie mogła podnieść, jakich dowodów nie przedstawiła, będących - w jej ocenie – istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zwłaszcza jakich "elementów" materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dotyczą jej uwagi, w szczególności przez odniesienie ich do zapisów operatu szacunkowego. Z kolei czasokres postępowania dawał skarżącej uprawnienie do skorzystania z instytucji zażalenia wniesionego w trybie art. 37 K.p.a., a dalej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność czy przewlekłość działania organu w sprawie. Po drugie skarżąca podniosła, że organ odwoławczy pominął cześć wniosków odwołania, w szczególności skarżącej chodzi o wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji. W tym kontekście należy zauważyć, że wniosku tego skarżąca nie sformułowała w sposób jednoznaczny, albowiem ewentualne zajęcie się przedmiotowym wnioskiem skarżąca pozostawiła uznaniu organu z punktu widzenia jego celowości i możliwości proceduralnych; o wydaniu ww. decyzji zawiadomiono strony pismem z [...] lipca 2012 r., w drodze obwieszczeń, co wynika z będącego w aktach sprawy ww. pisma i treści poprzedniej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r. Niemniej najistotniejsze jest to, że wniosek ten nie dotyczy postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd, zatem braku jego rozważenia przez organ odwoławczy nie można oceniać w kontekście zarzutu skarżącej związanego z niewłaściwym rozpoznaniem odwołania. Po trzecie w kwestii wspomnianej już wyżej klauzuli należy wskazać, że rzeczoznawca majątkowy stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 u.g.n.), a po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Stosownie do tych regulacji potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia, tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Kwestionowana przez skarżącą klauzula potwierdzająca aktualność operatu została dokonana w sposób odpowiadający wyżej przytoczonym regulacjom prawnym. Po czwarte, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej jakoby organ naruszył przepisy nie powołując innego rzeczoznawcy do sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wobec treści art. 157 ust. 1 u.g.n. o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu nie decyduje strona, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Z kolei, gdy strona w toku postępowania, mimo ustosunkowania się przez rzeczoznawcę do jej wątpliwości odnoszących się do prawidłowości operatu, nadal kwestionuje omawiany dowód, powinna sama wykazać się inicjatywą dowodową i przedstawić na tę okoliczność przeciwdowód. Tego rodzaju dowodem może być przede wszystkim operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego (tzw. kontroperat), określający wartość szacowanej nieruchomości, który podlegałby ocenie na tle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) czy inny przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do kwestionowanego przez nią operatu szacunkowego. Kwestionując treść operatu szacunkowego, w tym zastosowanych podejścia i metody, skarżąca musi też mieć na uwadze, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, natomiast organ prowadzący postępowanie lub sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność powyższej opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Weryfikacja prawidłowości operatu ma przede wszystkim wymiar formalny (obejmuje np. kontrolę czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (np. wyrok NSA z 24.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10), natomiast wymiar treściowy operatu podlega kontroli tylko z punktu widzenia zachowania wyrażonych w przepisach prawa zasad sporządzania wyceny. Wobec powyższego Sąd i w tym aspekcie sprawy nie znalazł usprawiedliwionych podstaw co do zarzutu naruszenia art. 134 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po piąte nie doszło w sprawie do naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 7 ustawy z 2010 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. z [...] grudnia 2012 r. (wchodzącego w skład materiału sprawy) – wbrew twierdzeniu skarżącej - wynika, że były prowadzone negocjacje celem uzgodnienia wysokości odszkodowania, ale nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z 2010 r., dlatego wysokość odszkodowania na rzecz skarżącej ustalił Wojewoda w drodze decyzji z [...] czerwca 2015 r. w myśl art. 20 ust. 2 ustawy z 2010 r. Dalej, choć organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącą spełnienia przesłanek co do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 %, czyli warunków wynikających z art. 21 ust. 7 ustawy z 2010 r., to podkreślić należy, że sama skarżąca tych okoliczności nie wykazała, tak przed organami (co wynika z pisma Wojewody z [...] lipca 2015 r. przekazującego odwołanie Ministrowi), jak i w skardze. Po szóste Sąd podziela wywód organu co do tego, że odszkodowanie słuszne nie musi być odszkodowaniem w pełni ekwiwalentnym i za niezasadny uznaje zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w skardze norm konstytucyjnych. Reasumując – w ocenie Sądu - operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. M. odpowiada wymogom wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sprawa została wyjaśniona w sposób dający podstawy do ostatecznego jej rozstrzygnięcia, w poczynionych ustaleniach słusznie organ oparł się na powyższej wycenie i nie było potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Powyższe dowodzi, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy – Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.