IV SA/Wa 3249/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Zarząd Dzielnicy [...]orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w stosunku do S. G. – zbywcy nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej część działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o pow. 0,0604 ha, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 5.254,80 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydent wskazał przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; ze zm.), oraz przepisy uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj.[...]). Decyzja ta stała się przedmiotem odwołania złożonego przez S. G.. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż przesłankami nałożenia opłaty, zawartymi w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "upzp" są: zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia planu miejscowego w życie. Kolegium wskazało również, że najważniejszą przesłanką mającą znaczenie dla ustalenia opłaty jest ustalenie czy umowa zbycia (w niniejszej sprawie zamiany) nieruchomości stała się źródłem przysporzenia. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie, Kolegium wskazało, że jeżeli w wyniku zamiany nieruchomości żadna ze stron umowy nie została wzbogacona (stan i wartość ich majątku nie uległ faktycznie zmianie) nie można mówić o przysporzeniu. Z taką sytuacją w ocenie Kolegium, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Objęta decyzją nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług z zakresu administracji, kultury, turystyki, finansów, gastronomii, biur, handlu detalicznego, oznaczonej na rysunku planu symbolem 4MW/U oraz terenie komunikacji oznaczonej symbolem KD-Z. W planie, który utracił moc z dniem [..] grudnia 2003 r., nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod funkcje mieszkaniowo-usługowe, oznaczonym symbolem MU-29. Kolegium dalej wskazało, że przedmiotowa nieruchomość była przedmiotem zbycia, objęta jest bowiem umową zamiany zawartą w akcie notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., gdzie wartość zamienionych działek została określona na 1.500.000 zł każda. Tym samym na skutek zawarcia umowy zamiany nie nastąpiło powiększenie (przysporzenie) majątku po którejś ze stron tej umowy, bowiem żadna ze stron nie odniosła korzyści majątkowej będącej wynikiem zawarcia umowy zamiany. Przedmiotem umowy zamiany są bowiem nieruchomości podlegające ustaleniom tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, o podobnej powierzchni, położone w bliskiej odległości od siebie, na terenie posiadającym to samo przeznaczenie. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w W., zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niesłuszne przyjęcie, że opłata planistyczna w rozpatrzonej sprawie nie powinna być pobrana, pomimo spełnienia wszystkich kryteriów do naliczenia tej opłaty. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, iż kryterium wskazane przez Kolegium ma charakter całkowicie pozaustawowy i nie jest wymienione w przepisie art. 36 ust. 4, który wskazuje w jakich okolicznościach opłata powinna być pobrana. Na podstawie tego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami, m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014r., poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu została poddana decyzja ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej jako ustawa lub ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu, opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4, może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Powyżej przywołane regulacje prawne, w sposób jednoznaczny wskazują, iż dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezbędne jest łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, określenia w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości), zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego. Sporną jednak okolicznością w rozpoznanej sprawie jest rozstrzygnięcie czy ustalenie opłaty planistycznej z tytułu zbycia nieruchomości w formie umowy zamiany zasadnie zostało przez Kolegium uzależnione od stwierdzenia czy po którejś ze stron umowy doszło do powiększenia (przysporzenia) majątku w stosunku do stanu sprzed zawarcia umowy zamiany. Rozstrzygając tak zakreślony spór, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wskazując iż nie każda zamiana nieruchomości stanowi zbycie w rozumieniu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji daje podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Sąd kierował się poglądami wyrażonymi między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 785/11 oraz o sygn. akt II OSK 786/11; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 325/15 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w pełni je podzielając. Stąd argumentacja przedstawiona poniżej opierać się będzie w większości na wywodach zawartych we wskazanych wyrokach. W przywołanych powyżej wyrokach podkreślono, iż rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego uzależnienia dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej od powstałego w wyniku zawartej umowy przenoszącej własność nieruchomości przysporzenia, wymaga przede wszystkim odniesienia się do istoty i funkcji opłaty planistycznej. Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II OPS 3/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 22), opłata ta stanowi daninę publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany ponieść z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy tym z woli ustawodawcy, od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty zwolniony jest ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Powyższe oznacza, że dopiero zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego przed upływem podanego terminu uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Tym samym zaś uzasadniony jest wniosek, że ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest co prawda przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem zbycia. W konsekwencji zatem opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas gdy owo przysporzenie się materializuje. Jeżeli natomiast przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Powyższe względy pozwalają uznać za zasadny pogląd, że przy ocenie zasadności pobrania opłaty planistycznej należy uwzględnić nie tyle formę zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie zamianę), co skutki dokonania tej czynności prawnej. Gdyby bowiem okazało się, że w wyniku zbycia nieruchomości nie następuje przysporzenie majątkowe po stronie dotychczasowego właściciela tej nieruchomości, to pobranie w tej sytuacji opłaty planistycznej przeczyłoby celowi tej daniny, którym – jak wskazano we wspomnianej powyżej uchwale – jest przede wszystkim "podzielenie się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga. Skoro zatem, w przedmiotowej sprawie, Kolegium ustaliło, że przedmiotem zamiany są nieruchomości podlegające ustaleniom tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, o podobnej powierzchni, położone w bliskiej odległości od siebie, na terenie posiadającym to samo przeznaczenie, których wartość w umowie zamiany została ustalona w takiej samej wysokości, to tym bardziej prawidłowa była konkluzja, że nie doszło do przysporzenia majątkowego, które stało się przedmiotem zbycia. Tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.