IV SA/Wa 3255/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. U Z A S D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynków frontowego i prawej oficyny, zmianie sposobu użytkowania parteru na lokale użytkowe pełniące funkcje biurowe, usługowe lub handlowe w budynku frontowym oraz zmianie sposobu użytkowania poddaszy na lokale mieszkalne w budynkach frontowych i prawej oficyny na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynków frontowego i prawej oficyny, zmianie sposobu użytkowania parteru na lokale użytkowe pełniące funkcje biurowe, usługowe lub handlowe w budynku frontowym oraz zmianie sposobu użytkowania poddaszy na lokale mieszkalne w budynkach frontowych i prawej oficyny na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. wniosła Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji, pomimo tego, że planowana inwestycja nie zapewnia odpowiedniej ilości miejsc postojowych przez co spowoduje paraliż komunikacyjny przyległego terenu, a także przez dopuszczenie wysokości zabudowy powodującej ograniczenie w dostępie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednim budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2002 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierając szczególnej regulacji, odsyłając do ogólnych norm postępowanie administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a. Organ wyjaśnił, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek; właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości; właściciele nieruchomości sąsiednich. Organ wskazał, skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...] przy ul. [...], ponieważ z akt sprawy nie wynika, iż posiada tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. W ocenie Organu, skarżąca Spółdzielnia ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, a zatem brak jest podstaw prawnych do uznania jej za stronę postępowania. Tym bardziej, że skarżąca Spółdzielnia nie wskazała na żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałby jej przymiot strony w postępowaniu. Organ wskazał, że w odwołaniu podano, że "Nieruchomość, której dotyczy przedmiotowa decyzja graniczy z zabudowaną nieruchomością będącą we władaniu RSM [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...]". Organ, na podstawie księgi wieczystej nr [...], ustalił zaś, że właścicielem działka nr [...] jest Miasto [...], natomiast ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że skarżąca Spółdzielnia jest jedynie użytkownikiem tej działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. nr [...] wywiodła Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: 1) zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Organ, że skarżąca Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas, gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że posiada interes prawny do brania udziału w postępowaniu na podstawie nienazwanego stosunku zobowiązaniowego do nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz ewentualnie na podstawie samego władania nieruchomością, oraz 2) decyzji Zarząd Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji pomimo tego, że planowana inwestycja nie zapewnia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, przez co spowoduje paraliż komunikacyjny przyległego terenu, a także poprzez dopuszczenie wysokości zabudowy powodującej ograniczenia w dostępie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...] w [...] w zasobach skarżącej Spółdzielni, posadowionego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynków frontowego i prawej oficyny, zmianie sposobu użytkowania parteru na lokale użytkowe pełniące funkcje biurowe, usługowe lub handlowe w budynku frontowym oraz zmianie sposobu użytkowania poddaszy na lokale mieszkalne w budynkach frontowych i prawej oficyny na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...]. Istota sporu w niniejszej sprawie sprawdza się zaś do oceny, czy skarżąca Spółdzielnia ma status strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. Innymi słowy, ustalić należy, czy postępowanie to dotyczy interesu prawnego skarżącej Spółdzielni. Niewątpliwie pojęcie strony, czyli podmiotu, któremu w postępowaniu przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona, zostało określone w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), zgodnie z którym stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony zatem może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, na której podstawie można sformułować interes lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni cyt. przepisu ma więc pojęcie interesu prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto, interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Przy czym od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc właśnie istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Innymi słowy, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. Co więcej, możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest więc legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, czyli takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Innymi słowy, szczególną cechą interesu prawnego jest zatem jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego i nie może być mylony z interesem faktycznym. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są: wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Sąd stanowisko to podziela. Dopuszcza jednak możliwość, że krąg stron tego postępowania może zostać rozszerzony również o inne podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe ograniczone do nieruchomości, jeżeli wykaże istnienie ich interesu prawnego. Sąd w składzie orzekającym podziela bowiem, stanowisko, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa materialnego cywilnego. Zgodnie zaś z art. 252 k.c., użytkownik posiadania prawo do używania i do pobierania pożytków z rzeczy. Źródłem jego uprawnień jest więc stosunek prawny łączący go z właścicielem rzeczy. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z użytkowanej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem – dawałaby użytkownikowi prawo do gruntu. Co więcej, istotny pozostaje fakt, że użytkowanie jest źródłem praw zobowiązaniowych między stronami umowy, a nie prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, Organ odwoławczy doszedł więc do prawidłowej konkluzji, że natura posiadanego przez skarżącą Spółdzielnię interesu nie umożliwia jej występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, przysługujące skarżącej Spółdzielni, nie może powodować, że zostanie ona uznana za stronę tego postępowania. Jak wskazano uprzednio, interes prawny nie może być uzasadniony okolicznościami przyszłymi, a zwłaszcza niepewnymi. W ocenie Sądu, ten pogląd odnieść należy do przewidywanego nabycia przez skarżącą Spółdzielnie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Na rozprawie, która odbyła się [...] marca 2019 r. profesjonalny pełnomocnik oświadczył, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zobowiązanie gminy do zawarcia ze skarżącą Spółdzielnią umowy użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, nie zmienia to aktualnej sytuacji prawnej Spółdzielni, która w dalszym ciągu pozostaje w stosunku prawnym łączącym ją z właścicielem nieruchomości, tj. Miastem [...]. Organ odwoławczy zasadnie więc przyjął brak istnienia po stronie skarżącej Spółdzielni interesu prawnego, bowiem jej interes nie ma źródła w żadnej normie prawa powszechnie obowiązującego. Tym bardziej nie wynika on z posiadania nieruchomości, bowiem posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, a nie prawnym. Sąd nie neguje, że Spółdzielnia może twierdzić, że posiada interes w postępowaniu o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji. Poczynione ustalenia pozbawiają jednak skarżącą Spółdzielnię skutecznego wywodzenia interesu prawnego, a jedynie świadczą o dysponowaniu interesem faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji do skutecznego wystąpienia z żądaniem dokonania w trybie odwoławczym kontroli decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. W obowiązującym stanie prawnym ma bowiem normy prawa materialnego, która niezależnie od stosunków łączących Spółdzielnię z właścicielem dawałaby jej prawo do gruntu. Interes strony umowy zobowiązaniowej, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy użytkownika wieczystego, nie jest zaś prawnie chroniony. Zatem dopiero gdyby Spółdzielnia była już użytkownikiem wieczystym, mogłaby zostać uznana za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd podzielił ocenę Organu odwoławczego, zgodnie z którą Spółdzielnia nie ma interesu prawnego, a w konsekwencji nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. Nie jest przy tym wątpliwe stanowisko, że wszczęcie postępowania na żądanie nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu takiego postępowania. Mając to na względzie, Sąd w składzie orzekającym odstąpił od oceny zarzutów dotyczących wadliwości decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. W sytuacji, gdy Organ odwoławczy zasadnie odmówił uznania przymiotu strony w postępowaniu, Sąd nie miał podstaw do oceny pozostałych zarzutów dotyczących wadliwości wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.