IV SA/Wa 3259/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi M. O., S. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].09.2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju (zwany dalej Ministrem) - po rozpatrzeniu odwołania Pana M. O. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej Wojewodą) z dnia [...].09.2014 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 21.734,00 zł, w tym na rzecz: - S. P. w wysokości 10.867,00 zł za udział wynoszący 70/140 części, - S. O. w wysokości 2.173,40 zł za udział wynoszący 14/140 części, - M. O. w wysokości 2.173,40 zł za udział wynoszący 14/140 części, - G. O. w wysokości 1.086,70 zł za udział wynoszący 7/140 części, - M. O. w wysokości 1.086,70 zł za udział wynoszący 7/140 części, - J. D. w wysokości 2.173.40 zł za udział wynoszący 14/140 części, - Z. O. w wysokości 310,49 zł za udział wynoszący 2/140 części, - K. O. w wysokości 310,49 zł za udział wynoszący 2/140 części, - W. O. w wysokości 310,49 zł za udział wynoszący 2/140 części, - B. K. w wysokości 310.49 zł za udział wynosząc 2/140 części, - J. O. w wysokości 310.49 zł za udział wynoszący 2/140 części, - A. O. w wysokości 310,49 zł za udział wynoszący 2/140 części oraz - D. S. w wysokości 310.49 zł za udział wynoszący 2/140 części - z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0735 ha, nr [...] o pow. 0,0157 ha oraz [...] o pow. 0,0388 ha, położonej w obrębie [...], gminie [...], przeznaczonej pod budowę [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. We wskazanej decyzji Wojewoda [...] zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Minister Infrastruktury i Rozwoju kontrolując prawidłowość wskazanej decyzji stwierdził co następuje. Z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.2007 r. w sprawie podziału nieruchomości wynika, że działka nr [...] o pow. 0,99 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0735 ha, nr [...] o pow. 0,60 ha i nr [...] o pow. 0,32 ha. W toku prowadzonego postępowania Wojewoda [...], na podstawie dokumentacji geodezyjno-prawnej ustalił, iż działki nr [...] o pow. 0,0157 ha i nr [...] o pow. 0,0388 ha powstały odpowiednio w wyniku podziału działek nr [...] i [...]. Natomiast działka nr [...], wydzielona została z działki nr [...] objętej aktem własności ziemi z dnia [...].09.1974 r. na rzecz W. O. - s. J. i J. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.2004 r. sygn. akt [...] spadek po W. O. nabyli żona E. O. w 1/2 części, rodzeństwo S. O., M. O., A. O. i M. D. po 1/10 części oraz dzieci rodzeństwa Z. O., K. O., W. O., B. K., J. O., A. O. i D. S. po 1/70 części, z tym ze wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne dziedziczą z mocy ustawy żona E. O. w 1/2 części, rodzeństwo S. O., M. O., A. O. i M. D. po 1/10 części oraz dzieci rodzeństwa Z. O., K. O., W. O., B. K., J. O., A. O. i D. S. po 1/70 części. Po zmarłej M. D. - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].01.2005 r. sygn. akt [...], spadek nabyli K. D. i J. D., po 1/2 części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...], spadek po E. O. nabyła w całości siostra S. P. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2013r. sygn. akt [...] spadek po A. O. nabyli synowie: G. O. i M. O. po 1/2 części każdy. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. sygn. akt [...] spadek po K. D. nabył w całości brat J. D. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2014 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego R. W. (uprawnienia nr [...]). Podał, że R. W. pismem z dnia 18 maja 2015 r. potwierdził aktualność tego operatu szacunkowego. Stwierdził bowiem, że nie nastąpił wzrost ani spadek cen nieruchomości przeznaczonych pod komunikację, natomiast o wartości decydują stany cech rynkowych. W związku z tym ceny transakcyjne nie wymagają korekty ze względu na upływ czasu. Minister nadmienił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji. W operacie szacunkowym wskazano, iż wszystkie wyceniane działki położone były na terenie płaskim. Działka nr [...] była niezabudowana, posiadała podłużny, nieregularny kształt, działka nr [...] była niezabudowana, posiadała kształt zbliżony do rombu, natomiast działka nr [...] była niezabudowana i posiadała podłużny kształt, zbliżony do prostokąta. Przedmiotowa nieruchomość nie była uzbrojona ani nie znajdowały się na niej żadne urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca majątkowy wskazał ponadto, że wyceniane działki położone były na niezabudowanych terenach rolnych, a bezpośrednie otoczenie działek stanowiły nieruchomości rolne. Autor operatu szacunkowego ustalił, że dla obszaru na którym znajduje się wyceniana nieruchomość brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą Nr [...]z dnia [...] marca 2000r. przez Radę Gminy [...], działka nr [...] znajduje się w obszarze projektowanej autostrady, natomiast działki nr [...] oraz [...] znajdują się w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonym z zabudowy, ponadto w obszarze zagrożonym hałasem od planowanej autostrady. Oceniając przedłożony operat Minister podał, że biegły przeanalizował ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych przejętych pod drogi oraz nieruchomości zbywanych z przeznaczeniem rolnym w celu stwierdzenia, czy wyższą wartość osiągają grunty rolne czy nieruchomości przeznaczone pod komunikację. W wyniku przeprowadzonej analizy biegły wskazał, że w przedmiotowej sprawie występuje zasada korzyści, tj. korzystniejszym rozwiązaniem dla podmiotu, którego pozbywa się praw do nieruchomości, będzie określenie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości zbywanych pod inwestycje drogowe na obszarze gminy [...] oraz gminy [...], w okresie od stycznia 2011 r. do maja 2014 r. Do analizy biegły przyjął grupę 13 transakcji, zestawionych w tabeli na str. 18 operatu szacunkowego i stwierdził, że ceny transakcyjne gruntów podobnych o przeznaczeniu drogowym zawierały się w przedziale od 5,43 zł/m² do 26,32 zł/m². Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku przeprowadzonego szacowania biegły ustalił, że działka nr [...] winna zostać wyceniona na kwotę 12.480,00 zł, działka nr [...] na kwotę 2.666,00 zł, natomiast działka nr [...] na kwotę 6.588,00 zł. Łącznie więc wartość wszystkich wycenianych działek została oszacowana na kwotę 21.734,00 zł. W ocenie Ministra, analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełniła wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Nawiązując do treści odwołania M. O., Organ odwoławczy stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby którykolwiek ze spadkobierców W. O. zrzekł się na rzecz M. O. udziałów w nieruchomości, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, jak również dokonał zbycia na jego rzecz roszczenia o odszkodowanie w ramach cesji wierzytelności. W szczególności nie wynika to z przedstawionego przez Odwołującego się pełnomocnictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2014r. (Repertorium A numer [...]), udzielonego przez S. O. – M. O., jak również pełnomocnictwa notarialnego z dnia 10 lipca 2012 r. udzielonego przez M. O. – M. O. Pierwszy z powołanych dokumentów upoważnia do dokonywania na rzecz S. O. przez M. O. wszelkich czynności faktycznych i prawnych związanych z działem spadku po W. O., a także do przekazania udziału mocodawcy wynoszącego 1/10 we współwłasności działki nr [...], położonej w obrębie [...] na własność pełnomocnika M. O., bez spłat i dopłat, a drugi dokument upoważnia pełnomocnika do składania wszelkich oświadczeń i podpisywania dokumentów w sprawie o dział spadku po A.O., w wyniku którego własność działki nr [...] o pow. 14,20 arów nabędzie M. O. Jak ustalił Minister, w obydwu przypadkach jest to upoważnienie do dokonywania konkretnych czynności. Nie stanowi natomiast formy zbycia nieruchomości ani tym bardziej umowy zbycia roszczenia o odszkodowanie. Minister nadmienił też, że w aktach sprawy znajduje się również pełnomocnictwo z dnia 27 sierpnia 2007 r. udzielone przez A. O., J. O., B. K. oraz D. S. – M. O. do reprezentowania ich w sprawie o dział spadku, w którym wyrażono przy tym zgodę, aby ich udziały przypadły na rzecz M. O. Także i ten dokument – zdaniem Ministra - nie może zostać uznany jako dowód zbycia udziałów w przedmiotowej nieruchomości na rzecz M.O. Gdyby jednak uznać, że dokumenty te stanowią formę zbycia udziałów w przedmiotowej nieruchomości przez Wymienionych na rzecz M. O., nie dotyczą one wszystkich spadkobierców po W. O. We wniesionej w imieniu własnym i S. O. skardze, M. O. zarzucił niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnił, że wprawdzie w 2004 r. toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłym W. O., ale dział spadku ma miejsce w 2015 r. i na listopad tego roku było wyznaczone posiedzenie sądowe. Zwrócił też uwagę na brak zainteresowania po stronie pozostałych osób, wymienionych w decyzji I. instancji przebiegiem tego postepowania administracyjnego. Powołał się na wcześniejsze ustalenia spadkobierców po W. O., co do podziału miedzy nich działek należących do spadku. Podkreślił raz jeszcze, że działka przed podziałem nr [...] ustalono, że całości przepadnie jemu, co ostatecznie przypieczętuje prowadzone aktualnie postepowania o dział spadku. Zauważył, że z działek objętych tym spadkiem, tylko wskazana działka została częściowo przeznaczona pod przedmiotową inwestycję (budowę [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi). Stwierdził, że dział spadku dokonany przez Sąd powszechny, w sposób całkowicie odmienny, niż uczyniły to Organy obu instancji, rozstrzygnie o prawach Spadkobierców do przedmiotowego odszkodowania. Powołał się na pismo przesłane do Sądu dokonującego działu spadku, z którego wynikało, że Spadkobiercy objęli już w posiadanie działki objęte tym spadkiem. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...], w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem decyzja ta naruszyła przepisy obowiązującego prawa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafne są zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona ponownym wyczerpującym rozpoznaniem sprawy w jej całokształcie, z zachowaniem wymogów art. 15 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja Organu odwoławczego została wydana po niemal roku od daty wydania decyzji I. instancji. Spowodowane to było, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, oczekiwaniem na ostateczne ustalenie praw spadkowych po osobach zmarłych, objętych przez Organy tym postępowaniem odszkodowawczym. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że Skarżący informował wówczas Ministra, iż prowadzone jest postępowanie w przedmiocie działu spadku po zmarłym W. O., mające na celu prawne uregulowanie umownego działu spadku, dokonanego przez jego spadkobierców. Nie wyartykułował wprost wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego w oczekiwaniu na wyniki działu spadku. Na organie odwoławczym spoczywał natomiast obowiązek wezwania Skarżącego do zajęcia stanowiska co do ewentualnego zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu przeprowadzenia działu spadku. Rozważenie takiej możliwości jest tym bardziej uzasadnione, że posiedzenie Sądu powszechnego w tej sprawie wyznaczone zostało na dzień 5 listopada 2015 r. Minister winien zatem rozważyć zastosowanie art. 97 pkt 4 k.p.a. lub ustalić, czy zachodziły podstawy do zwieszenia tego postępowania przy spełnieniu przesłanek z art. 98 § 1 k.p.a. Rozważenie zawieszenia niniejszego postępowania z urzędu wydaje się celowe zwłaszcza wobec przywołanych przez Skarżącego pełnomocnictw sporządzonych w formie aktu notarialnego, a wskazujących na to, że pierwsze pełnomocnictwo upoważnia Skarżącego do dokonywania na rzecz S. O. przez M. O. wszelkich czynności faktycznych i prawnych związanych z działem spadku po W. O., a także do przekazania udziału mocodawcy wynoszącego 1/10 we współwłasności działki nr [...], położonej w obrębie [...] na własność pełnomocnika M. O., bez spłat i dopłat. Drugi natomiast upoważniał pełnomocnika (M. O.) do składania wszelkich oświadczeń i podpisywania dokumentów w sprawie o dział spadku po A. O., w wyniku którego własność działki nr [...] o pow. 14,20 arów nabędzie M. O. Fakt udzielenia wskazanych pełnomocnictw odnotował Minister, trafnie uznając, że nie wywołały one skutku rozporządzającego. Istotne znaczenie ma jednak fakt, że wskazywały na wyraźną wolę Spadkobierców w zakresie odmiennego, niż wynikało to z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. O., przydziału działek spadkowych spadkobiercom w posiadanie, jeszcze przed dokonaniem prawnego podziału gruntów objętych tym spadkiem, w tym działki nr [...], w ramach przeprowadzonego sądownie działu tego spadku. Trzeba też mieć na względzie, że już w uprzednio prowadzonym postepowaniu w tej sprawie podniesiono konieczność prawidłowego ustalenia stron tego postępowania, wskazując na konieczność uwzględnienia ich posiadania. W tym stanie rzeczy, brak rozważenia owego zawieszenia mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc w efekcie do przyznania odszkodowania za przedmiotową działkę spadkobiercom W. O., którzy w ramach podziału - na razie nieformalnego - objęli we władanie inne działki należące do spadku, w ramach zawartego wstępnie porozumienia. Zasadnicze znaczenie ma też fakt, że ta miała rozstrzygnąć się wkrótce. Podział ten miał bowiem zostać zalegalizowany przez Sąd już [...].11.2015 r. Nieznana jest nadto Sądowi treść pełnomocnictwa z dnia 27 sierpnia 2007r. udzielonego przez A. O., J. O., B. K. oraz D. S. – M. O. do reprezentowania ich w sprawie o dział spadku, w którym wyrazili zgodę, aby ich udziały przypadły na rzecz M. O., na które powołał się Minister. Brak tego dokumentu w aktach administracyjnych sprawy, nie pozwala na ocenę jego skutków przez Sąd, chociażby przez pryzmat ustalonych przez notariusza opłat za tę czynność. Nie można zatem stwierdzić, czy dokument ten, jak przyjął Minister, również nie mógł zostać uznany jako dowód zbycia udziałów w przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. O., co przeczyłoby prawidłowości decyzji I. instancji. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, pewności co do tego nie miał też Organ odwoławczy, o czym świadczy przedostatni akapit decyzji Ministra. Wobec podniesionych okoliczności rozstrzygnięcie Ministra, utrzymujące w mocy decyzję I. instancji należało uznać za przedwczesne. Sąd podziela natomiast stanowisko Ministra co do oceny operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 16 maja 2014 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego R. W. (uprawnienia nr [...]), którego to aktualność potwierdził biegły pismem z dnia 18 maja 2015 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji mógł on stanowić podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. O uchyleniu jej orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. W pierwszym rzędzie należy więc stwierdzić, czy sporządzony w sprawie operat szacunkowy zachował aktualność. Następnie Organ odwoławczy winien właściwie ustalić krąg stron niniejszego postępowania odszkodowawczego, mając na uwadze ustalenia zakończonego postępowania o dział spadku po zmarłym W. O. Po czym w oparciu o poczynione ustalenia, przyznać odszkodowanie osobom uprawnionym, stosownie do udziałów posiadanych w wywłaszczonej nieruchomości (działkach o numerach: [...] o pow. 0,0735 ha, [...] o pow. 0,0157 ha oraz [...] o pow. 0,0388 ha). Jeśli natomiast ponownie rozpoznając wniesione odwołanie – wobec zmienionych okoliczności faktycznych sprawy - Organ doszedłby do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, winien rozważyć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., by nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a.