IV SA/Wa 3259/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. O. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do rekultywacji terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), dalej "u.o.g.r.l." – po rozpatrzeniu odwołania S.O. i J.O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania Gminy [...] do rekultywacji terenu – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przeprowadzenia przez Gminę [...] rekultywacji terenu obejmującego działkę nr ewid. [...] położoną w obrębie [...], gm. [...]. Właściciele przedmiotowej działki wskazali, że Gmina [...] tolerowała istnienie przez ponad 30 lat nielegalnego wysypiska śmieci na ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. odmówił zobowiązania Gminy [...] do rekultywacji terenu. Organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Gmina [...] nie spowodowała utraty albo ograniczenia wartości użytkowej gruntu. W ocenie organu, wobec braku ustalenia osób, których działania doprowadziły do dewastacji gruntu, nie można zobowiązać byłego właściciela, tj. Gminy [...] do rekultywacji terenu. Po rozpoznaniu odwołania S.O. i J.O. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 20 ust. 2 u.o.g.r.l., w przypadku nieustalenia osób powodujących utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów rolnych, rekultywacji dokonuje starosta (art. 5 ustawy). Zauważył, że w świetle art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, bez znaczenia pozostaje, kto jest właścicielem gruntów podlegających rekultywacji, istotne jest natomiast, kto dokonał zdewastowania gruntów. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania Gminy [...] do rekultywacji terenu obejmującego działkę nr ewid. [...] o pow. 2,6148 ha położoną w obrębie [...], gm. [...]. Organ ustalił, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. własność nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], gm. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ewid[...] o pow. 1,2000 ha i [...] o pow. 1,4200 ha (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]). Następnie w wyniku przeprowadzonego przetargu Gmina [...] zbyła działki nr ewid. [...] i [...] na rzecz J.O. Przeniesienie prawa własności nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2012 r., Rep. A. Nr [...]. W dniu 13 lutego 2012 r. S. i J. O. zawarli umowę o przeniesienie własności nieruchomości z majątku osobistego do majątku objętego wspólnością ustawową małżeńską na zasadzie umowy darowizny (akt notarialny z dnia [...] lutego 2012 r., Rep. A. Nr [...]). Działki nr ewid. [...] i [...] połączone zostały w działkę nr ewid. [...] o pow. 2,6148 ha. Aktualizacja operatu ewidencyjnego została zatwierdzona decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Organ ustalił ponadto, że J.O. od chwili nabycia nieruchomości nie prowadził na przedmiotowej działce działalności, która powodowałaby utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, w tym nie prowadził działalności nierolniczej i nieleśnej, nie występował o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, nie posiadał koncesji na wydobycie kopalin, ani decyzji wygaszającej koncesję. Przedmiotowy grunt w chwili zakupu przez J.O. był zaśmiecony, zdewastowany i zdegradowany, przy czym brak jest dokumentów potwierdzających okoliczności utraty wartości użytkowej gruntów stanowiących ww. działkę oraz nie zostały ustalone osoby, które przyczyniły się do tego. Przedmiotowe grunty zostały przejęte przez Skarb Państwa jako grunty rolne postanowieniem Sądu z dnia 7 czerwca 1974 r. sygn. akt I Ns 106/74. Jak wynika z pisma z dnia 23 listopada 2016 r., formalnie grunty te nie były rozdysponowane na rzecz rolników indywidualnych i użytkowane były przez przypadkowe osoby. Następnie na gruntach tych zlokalizowany był skup ziemniaków przemysłowych, który prawdopodobnie przyczynił się do ograniczenia wartości użytkowej gruntów. Skupowane ziemniaki były kopcowane i do tego celu wykopywano piasek na działce. Po zamknięciu skupu grunt był niezagospodarowany, a okoliczni mieszkańcy nielegalnie tworzyli w wyrobiskach piaskowych wysypisko śmieci. Aby zapobiec poszerzaniu się nielegalnego wysypiska, gmina skomunalizowała grunt oraz zbyła go w celach rekultywacyjnych. Jak wyjaśnił Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., po uzyskaniu tytułu własności Rada Gminy [...] podjęła uchwałę w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości rolnej przeznaczonej do rekultywacji, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...]. Gmina [...] podkreśliła, że grunt wymaga rekultywacji. Taki zapis ujęty był również w operacie szacunkowym oraz z wykazie gruntów przeznaczonych do zbycia i ogłoszeniu o przetargu. Osoby przystępujące do przetargu zapoznały się z warunkami rekultywacji, jakie musi spełnić nabywca. W wyniku przetargu nabywcą gruntów został J.O. W dniu 5 stycznia 2012 r. została spisana umowa sprzedaży. W akcie notarialnym nabywca zobowiązał się do uprzątnięcia śmieci zgromadzonych na nieruchomości, ich utylizacji oraz rekultywacji gruntu zgodnie z warunkami przetargu, w terminie do dnia 5 stycznia 2013 r. Zdaniem organu pierwszej instancji, Gmina [...] nie spowodowała utraty albo ograniczenia wartości użytkowej przedmiotowego gruntu, zatem wobec braku ustalenia osób, których działania doprowadziły do ww. skutków, nie można zobowiązać byłego właściciela - Gminy [...] do rekultywacji działki nr ewid [...]. Organ uznał, że dyspozycja art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. nie znajduje zastosowania, co wyklucza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie występuje żaden podmiot, którego prawa i obowiązki mogłyby zostać ukształtowane władczo poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy. Organ wskazał, że wobec braku podstawy prawnej do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S.O. i J.O., wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o zobowiązaniu Gminy [...] do przeprowadzenia rekultywacji działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], gm. [...]. Odwołujący się zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że Gmina [...] nie spowodowała ograniczenia wartości użytkowej gruntu. Zdaniem stron, skoro Gmina [...] tolerowała nielegalne wysypisko śmieci, to za wadliwe należy uznać stanowisko Starosty [...], że dyspozycja art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Odwołujący się podnieśli, że zapewnienie lokalnej społeczności możliwości odpowiedniego pozbywania się odpadów ciąży na gminie. Ponieważ Gmina [...] przyzwalała przez wiele lat na istnienie wysypiska śmieci na przedmiotowym gruncie, odwołujący się nie podzielili stanowiska organu, że Gmina [...] nie spowodowała utraty ograniczenia wartości użytkowej przedmiotowych gruntów. W tych okolicznościach, w wyniku rozpoznania odwołania stron, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 września 2017 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wniosek zainteresowanych rekultywacją nie wiąże właściwego organu co do rozstrzygnięcia, a odpowiednie czynności mogą zostać podjęte przez organ z urzędu. Zdaniem organu, w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w opisanych okolicznościach sprawy zobowiązanymi do rekultywacji nie są ani Gmina [...], tj. były właściciel gruntów, ani też ich aktualni właściciele S. i J.O., ponieważ żaden z wymienionych podmiotów nie dokonał zdewastowania lub zdegradowania gruntów. Organ wskazał, że stosownie do art. 20 ust. 2 w związku z art. 5 cytowanej ustawy, w przypadku nieustalenia osób powodujących utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów rolnych, rekultywacji dokonuje starosta. Wobec braku podstawy prawnej do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne należało uznać za bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli S. O. i J. O., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucili: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i wadliwego przyjęcia, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organy orzekające w sprawie błędnie uznały, iż Gmina [...] nie odpowiada za spowodowanie utraty wartości użytkowej gruntów, które nabyli w 2012 r. Zauważyli, że Starosta [...] w uzasadnianiu decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. podał, iż skarżący od chwili nabycia nieruchomości nie prowadzili na niej żadnej działalności. Ponadto ustalił, że grunty te zostały przejęte przez Skarb Państwa w 1974 r. jako grunty rolne i był na nich zlokalizowany skup ziemniaków przemysłowych. Wówczas w celu kopcowania ziemniaków wykopywano piasek na działce. W następnych latach okoliczni mieszkańcy nielegalnie tworzyli w wyrobiskach piaskowych wysypisko śmieci. Gmina [...] chcąc zapobiec poszerzaniu się wysypiska skomunalizowała grunt i zbyła go w celach rekultywacyjnych. Skoro zatem Gmina [...] przez kilkanaście lat tolerowała istnienie nielegalnego wysypiska śmieci na swoim gruncie, to zdaniem skarżących jest zobowiązana do rekultywacji przedmiotowego gruntu. Skarżący podnieśli, że obciążanie ich obowiązkiem przeprowadzenia rekultywacji stanowi rażące naruszenie art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasową argumentację oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzja ta nie narusza prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania Gminy [...] do rekultywacji terenu obejmującego działkę nr ewid. [...] położoną w obrębie [...], gm. [...]. Powyższa decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne, czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne. W decyzji o umorzeniu postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a wyłącznie w sposób formalny, dlatego ma ona charakter wyjątkowy i znajduje zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny prawa, bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej, wobec czego nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l., osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Natomiast stosownie do art. 20 ust. 2 tej ustawy, rekultywacji na cele rolnicze gruntów położonych, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5 (tj. w sprawach ochrony gruntów rolnych - starosta oraz w stosunku do gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku), przy wykorzystaniu środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1, a rekultywacji gruntów leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia – przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa na zasadach określonych w przepisach o lasach. Jako bezsporne w sprawie należy przyjąć ustalenie, że działka nr ewid. 107 stanowi w przeważającej części wyrobisko po wydobyciu piasku i nielegalne wysypisko śmieci, wymagające zrekultywowania gruntu. Z akt sprawy wynika, że eksploatacja wyrobiska dokonywana była przez ponad 30 lat i nie ustalono osób, które ograniczyły wartość użytkową gruntu. Przedmiotowe grunty zostały przejęte przez Skarb Państwa jako grunty rolne postanowieniem Sądu z dnia 7 czerwca 1974 r. sygn. akt I Ns 106/74. Grunty te użytkowane były przez przypadkowe osoby, a następnie został zlokalizowany na nich skup ziemniaków, który prawdopodobnie przyczynił się do ograniczenia ich wartości użytkowej. Skupowane ziemniaki były kopcowane i w tym celu wykopywano piasek na działce. Po zamknięciu skupu teren był niezagospodarowany, zaś okoliczni mieszkańcy tworzyli w wyrobiskach piaskowych nielegalne wysypisko śmieci. Gmina skomunalizowała przedmiotowy grunt, aby zapobiec poszerzaniu się wysypiska oraz zbyła go w celach rekultywacyjnych. Po uzyskaniu tytułu własności Rada Gminy [...] w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości rolnej przeznaczonej do rekultywacji, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...]. Gmina [...] w dokumentacji dotyczącej sprzedaży podkreślała, że grunt wymaga rekultywacji. Taki zapis ujęty był również w operacie szacunkowym z dnia 14 października 2011 r. oraz w wykazie gruntów przeznaczonych do zbycia i ogłoszeniu o przetargu z dnia 14 listopada 2011 r. Ponadto, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 1 grudnia 2011 r., przedmiotowe działki sklasyfikowane były częściowo jako grunty rolne, a częściowo jako grunty zakrzewione i nieużytki. Osoby przystępujące do przetargu zapoznały się z warunkami rekultywacji, jakie musi spełnić nabywca. W wyniku przetargu nabywcą gruntów został J.O. W dniu 5 stycznia 2012 r. została spisana z nabywcą umowa sprzedaży nieruchomości, natomiast w dniu 13 lutego 2012 r. S. i J.O. zawarli umowę o przeniesieniu własności nieruchomości z majątku osobistego J.O. do majątku objętego wspólnością ustawową małżeńską na zasadzie umowy darowizny. Jak ustalił organ w toku postępowania, J.O. nie prowadził na przedmiotowej nieruchomości działalności, która powodowałaby utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. W opisanych okolicznościach sprawy podkreślenia wymaga, że z uwagi na brzmienie art. 20 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., istotne jest ustalenie, kto dokonał zdewastowania lub zdegradowania gruntów, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność, kto jest właścicielem gruntów podlegających rekultywacji. Ponieważ orzekające w sprawie organy ustaliły, że ani Gmina [...], ani też S. i J.O. nie dokonali zdewastowania lub zdegradowania gruntów, jak również nie zostały ustalone osoby, które spowodowały utratę albo ograniczenie wartości użytkowej przedmiotowych gruntów, brak było podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. decyzji w przedmiocie zobowiązania do rekultywacji terenu. W sprawie znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 20 ust. 2 u.o.g.r.l. w związku z art. 5 u.o.g.r.l., regulujący sytuację, w której grunty rolne zostały zdewastowane lub zdegradowane przez nieustalone osoby, przy czym rekultywacji takich gruntów dokonuje starosta. Wskazać trzeba, że przepis art. 20 u.o.g.r.l. ma w istocie charakter zasady ustawowej, a organy administracji właściwe do wydawania decyzji dotyczących rekultywacji gruntów mają na celu nie tyle ochronę indywidualnych interesów właścicieli gruntów, co ochronę interesu publicznego. Dlatego też wydanie decyzji w przedmiocie rekultywacji terenu wymaga od organu wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności. Pokreślenia wymaga również, że w świetle art. 20 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. bez znaczenia pozostaje, kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji. Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów, organy administracji przede wszystkim chronią interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1018/06, Lex nr 320098). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, wobec braku ustalenia osób, które spowodowały utratę albo ograniczenie wartości użytkowej przedmiotowych gruntów, prawidłowo został zastosowany art. 105 § 1 k.p.a., na podstawie którego postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.