IV SA/Wa 326/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi F.G. i J.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa, art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej, przydomowej oczyszczalni ścieków z lokalną kanalizacją sanitarną na działce nr [...] w miejscowości D. , gmina S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy S. w dniu 27 maja 2009 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zażalenie na to postanowienie złożyli inwestorzy J. G. i F. G. . Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, rozpoznając zażalenie wskazał, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach Parku Krajobrazowego [...] . Park Krajobrazowy [...] utworzony został rozporządzeniem Wojewody [...] i Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] oraz Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), wydanym na podstawie art. 24 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492, ze zm.). Obszar ten był formą ochrony przyrody w rozumieniu obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, jednakże do chwili rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ I instancji nie został wydany nowy akt prawa miejscowego określający zasady jego ochrony. Natomiast akt prawny określający i zakazy i ograniczenia wynikające z powołania przedmiotowego Parku Krajobrazowego był w momencie orzekania przez organ I instancji aktem nieobowiązującym, co wynika z art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 3, poz. 21), zgodnie z którym przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W świetle powyższego rozporządzenie Wojewody [...] i Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] utraciło moc obowiązującą w dniu 2 sierpnia 2001 r. Wobec powyższego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w chwili orzekania przez organ I instancji nie obowiązywały żadne zakazy, na podstawie których możliwe było odmówienie uzgodnienia przedmiotowych warunków zabudowy. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. w sposób niedopuszczalny oparł odmowę uzgodnienia przedmiotowych warunków zabudowy na zapisach Planu Ochrony Parku Krajobrazowego [...] , ustanowionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. oraz Europejskiej Konwencji Krajobrazowej. Plan ochrony parku jest aktem prawa miejscowego. Zapisy planu ochrony parku wprowadzające ograniczenia w odniesieniu do zabudowy kubaturowej w parku krajobrazowym stanowią ograniczenie prawa własności, a ograniczenie to może być wprowadzone jedynie w drodze ustawy. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zawiera zamknięty katalog zakazów jakie mogą być wprowadzone na terenie parku krajobrazowego. W świetle aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody zakazy te mogą. być wprowadzone wyłącznie w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Ograniczenia prawa własności wprowadzone do Planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] nie wynikają z ustawy, a jedynie z aktu prawa miejscowego będącego rozporządzeniem, a więc aktem prawnym rangi podstawowej. Organ odwoławczy w odniesieniu do zapisów Europejskiej Konwencji Krajobrazowej wskazał, iż jest to akt wyznaczający wytyczne i standardy prawa, skierowane do prawodawcy polskiego. Ma on jedynie moc wiążącą w stosunku do państw, które przez przyjęcie tej umowy, wyrażają zgodę na wdrożenie i przestrzeganie jej postanowień. Zapisy Konwencji nie mogą natomiast stanowić bezpośredniej podstawy przyznawania bądź ograniczania praw obywateli, zwłaszcza prawa własności. Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie należy rozważyć, czy planowana inwestycja będzie mogła być zrealizowana w świetle aktualnie obowiązujących na terenie Parku Krajobrazowego [...] zakazów. W tym zakresie organ powołał się na Uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie: dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) wydaną na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która określa m.in. cele ochrony Parku oraz wprowadza w § 3 zakazy obowiązujące na terenie tej formy ochrony przyrody, wybrane spośród zakazów zawartych w ustawie o ochronie przyrody. Ponieważ przedmiotem uzgodnienia jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej, jak też przydomowej oczyszczalni ścieków z lokalną kanalizacją sanitarną, a w przedmiotowej formie ochrony przyrody obowiązuje zakaz utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych, konieczne jest ustalenie, czy wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków z lokalną kanalizacją sanitarną nie będzie powodowało naruszenia zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie: dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] . W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie powyższej kwestii będzie wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. wnieśli J. G. i F. G. . Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyż w ich ocenie niebyło podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. uchylające postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej, przydomowej oczyszczalni ścieków z lokalną kanalizacją sanitarną na działce nr [...] w miejscowości D. , gmina S. i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem 4 ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody - zalicza się m. in. parki krajobrazowe. W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na których planowana jest inwestycja, położona są w granicach Parku Krajobrazowego [...] . Park krajobrazowy - według art. 16 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880, ze zm.) - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Jednakże ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze parku krajobrazowego. Art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowych warunków zabudowy Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie: dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] , która weszła w życie w dniu 24 czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). W § 3 ust. 1 uchwały wskazano zakazy obowiązujące w Parku Krajobrazowym [...] , w którym zabrania się: 1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.); 2) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 7) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz Obszarów wodno-błotnych; 8) utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych; 9) organizowania rajdów motorowych i samochodowych. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Wejście w życie w toku postępowania administracyjnego nowych uregulowań zawartych w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. obligowała organ odwoławczy do ich zastosowania w sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72). Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56). Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem uzgodnienia jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej, jak też przydomowej oczyszczalni ścieków z lokalną kanalizacją ściekową. Wskazując na zakaz określony 6 w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie: dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] , konieczne jest ustalenie, czy wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków z lokalną kanalizacją sanitarną nie naruszy tego zakazu. Ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, celem ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnione było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazał okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.