IV SA/Wa 3265/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r., nr KOC [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "organ II instancji" na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (D.U. z 2017 r. poz. 125), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "skarżąca" od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].07.2017 r. nr [...] (znak: [...]; L.dz. [...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch urządzeń trwale związanych z gruntem z tablicami reklamowymi o wymiarach 12x3m oraz 6x3m na dz. ew. nr [...] w obrębie [...]przy ul. [...] w Dzielnicy [...], dalej "inwestycja". na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że przedmiotowe urządzenia reklamowe (billboardy) istnieją w terenie na przedmiotowej działce. Postępowanie w sprawie ustalenia dla nich warunków zabudowy ma służyć ich legalizacji. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych urządzeń reklamowych wskazując, że na sąsiednich nieruchomościach brak legalnych urządzeń reklamowych, tzn. nie jest spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), a ponadto przedmiotowa inwestycja na terenie zieleni urządzonej "nie spełnia waloru normatywnego jakim jest zachowanie ładu przestrzennego". Od ww. decyzji inwestor wniósł w terminie odwołanie. Podniesiono naruszenie art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w omawianym przypadku spełnienie ww. zasady dobrego sąsiedztwa powinno polegać na istnieniu na sąsiednich nieruchomościach innych nośników reklamowych oraz poprzez uznanie, że do sytuowania inwestycji takich jak omawiana mają zastosowanie przepisy o konieczności spełnienia wartości parametrów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Ponadto zarzucono naruszenie § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez niewyznaczenie w omawianej sprawie obszaru analizowanego na kopii mapy, a także naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż billboardy będące przedmiotem postępowania, nie spełniają warunku koniecznego do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zachowania ładu przestrzennego, podczas gdy wszystkie warunki do uzyskania takiej pozytywnej decyzji zostały spełnione. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił ustalenia co do nie spełnienia przez tą inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Ustalił, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym dla przedmiotowej inwestycji brak legalnych ustanowionych billboardów. Jednakże, w ocenie Kolegium, możliwe jest w tego typu przypadkach odwołanie się do pojęcia ładu przestrzennego określonego w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Powołując sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną z której wynika, że "zróżnicowany wygląd i chaotyczne miejsca lokalizacji degradują jednorodną, harmonijną przestrzeń zieleni urządzonej", sporządzoną przez osobę fachową, organ stwierdził, że jest ona wystarczająca dla wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych urządzeń reklamowych. Tym samym nie podzielił zarzutów odwołania, że decyzja I instancji została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ponieważ dokonana w omawianej sprawie analiza urbanistyczna, wskazuje na co innego. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest zdaniem organu częściowo słuszny, na co wskazano wyżej, jednakże należy mieć na uwadze to, że prawidłowo wywiedziono w decyzji I instancji, odmowa ustalenia warunków zabudowy następuje ze względu na naruszenie ładu przestrzennego, co należycie uzasadniono. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewyjaśnienie na czym według organu polega niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa przez przedmiotowe nośniki reklamowe, a także poprzez lakoniczne uzasadnienie w treści decyzji stanowiska Organu w zakresie niespełnienia przesłanki o której mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwiło Skarżącej merytoryczną ocenę prawidłowości twierdzeń Organu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 pkt 2-5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż: - do oceny wymagań nowej zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt. 1 konieczne jest występowanie w obszarze analizowanym podobnych budowli jak wnioskowane billboardy, podczas gdy orzecznictwo stoi na stanowisku, że przy ocenie wymagań nowej zabudowy nie jest konieczne występowanie identycznych budowli na obszarze analizowanym, zaś wystarczy, iż projektowany obiekt nie będzie sprzeczny z funkcjami innych obiektów budowlanych znajdujących się w analizowanym obszarze; - określone w powyższych przepisach parametry planowanej zabudowy znajdują zastosowanie do obiektów budowlanych jakimi są słupy reklamowe objęte wnioskiem Skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, że przedmiotowe urządzenia reklamowe nie wypełniają przesłanek zawartych w tych przepisach, gdyż nie stanowią kontynuacji cech, parametrów, gabarytów i formy architektonicznej istniejących w obszarze analizy obiektów budowlanych, a w związku z tym nie są zgodne z zasadą ładu przestrzennego, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem parametry zabudowy określone w powyższych przepisach nie mają zastosowania przy analizie warunków zabudowy obejmującej nośniki reklamowe; b. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wadliwe uznanie, iż billboardy będące przedmiotem postępowania nie wypełniają warunku koniecznego do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zachowania ładu przestrzennego, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego w sprawie powinna prowadzić do wniosku, że wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że opinia urbanistyczna jest wystarczająca do ustalenia, że usytuowanie we wnioskowanym miejscu przedmiotowych urządzeń z tablicami reklamowymi, byłoby niezgodne z ładem przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzją gdy stwierdzone uchybienia natury procesowej mogły mieć wpływ na wynik sprawy albo gdy uchybienia prawa materialnego taki wypływ miały (art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.). Oznacza to, że nie każdego rodzaju uchybienia procesowe skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie istotnie doszło do naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. gdyż uzasadnienie rozstrzygnięcia jest dość lakoniczne. W ocenie jednak sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ocenia w tym postępowaniu czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją w której organ ocenia pod względem zasad ładu przestrzennego czy zaproponowany przez inwestora sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania. Inwestycja, zgodnie z art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kreuje zasadę dobrego sąsiedztwa rozumianą jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania Także do legalizacji istniejącej zabudowy konieczne jest spełnienie ww warunków. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa bowiem zasady kształtowania polityki przestrzennej na danym terenie i kładzie nacisk na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań – co wynika z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 4 p.z.p. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" – art. 2 tej ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest m.in. od warunku by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja powyższa stanowi normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem takiej decyzji jest m.in. zapewnienie ładu przestrzennego na terenie gminy, innymi słowy ukształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła spójną, harmonijną całość w aspekcie widokowym, estetycznym, funkcjonalnym i społeczno-gospodarczym (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 pzp). W konsekwencji, przy ustalaniu warunków zabudowy należy mieć na względzie jak planowany do realizacji, względnie już zrealizowany samowolnie obiekt, komponuje się z dotychczasowym zabudowaniem terenu. Podstawę rozważań dla ustalenia warunków zabudowy stanowił wyznaczony obszar, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 -5 pzp. Oceniając planowaną inwestycję organy prawidłowo doszły do wniosku że nie wkomponowuje się ona w zastany stan rzeczy i nie tworzy z nim harmonijnej całości. Jak wynika z analizy urbanistycznej i wniosku, skarżąca chce zalegalizować 2 tablice reklamowe o wymiarach 12x3 oraz 6x3 m na działce ewidencyjnej nr [...]przy ulicy [...] w [...]. Obszar analizy obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny zieleni urządzonej oraz tereny komunikacji, Tablice są widoczne od ulicy [...], co obrazuje zdjęcie załączone do analizy. Na terenie analizowanym brak jest tego rodzaju lub podobnych urządzeń (poza jednym o bliżej nieokreślonym statusie – co wskazuje się w analizie). Punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie nośników reklamowych usytuowanych nielegalnie (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 513 i n.). Analizując warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których łączne spełnienie jest niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy więc stwierdzić że w obszarze analizowanym nie występują obiekty budowlane o charakterze wolno stojących urządzeń reklamowych lub obiektów podobnych. Planowana inwestycja nie uzupełnia zatem istniejących funkcji w obszarze analizy i nie stanowi jej kontynuacji a zatem nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w tym zakresie. Obszar na którym postawione są ww nośniki reklamowe stanowi teren zieleni nieurządzonej z którego korzystają mieszkańcy położonych nieopodal bloków. Stanowi on obszar z którego mogą korzystać w sposób nieograniczony. Rozmieszczenie tych nośników burzy istniejący sposób zagospodarowania przestrzennego, jest nieuporządkowany. Urządzenie reklamowe skarżącej stanowią zatem element obcy w stosunku do obiektów na obszarze analizowanym, pogłębiający degradację zastanej przestrzeni miejskiej. Zaburzają też relacje kompozycyjno-estetyczne i wprowadzają chaos na zagospodarowanym już wcześniej terenie. Oznacza to, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wyrażoną w art. 1 ust. 2 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pzp. Odnosząc się do zarzutów skargi, poza trafnym zarzutem naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. Sąd nie stwierdził zasadności innych wskazanych w skardze. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że organ naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p poprzez przyjęcie, że dla wydania decyzji pozytywnej konieczne jest wykazanie, że na obszarze analizowanych występują identyczne budowle (urządzenia trwale z gruntem związane). Istotnie organ wskazał, że nie ma na obszarze analizowanym legalnie posadowionych bilbordów jednakże równocześnie wskazał inną przyczynę odmowy: chaotyczne usytuowanie i wygląd tych tablic, co zaburza istniejący stan zagospodarowania tego terenu. Nie tylko zatem brak podobnych urządzeń był przyczyną odmowy wydania decyzji pozytywnej. Nie ulega, zdaniem sądu wątpliwości, że bilbordy te w żadnym razie nie wkomponowują się w zastany stan rzeczy i są sprzeczne z funkcją innych występujących na tym terenie budowli (przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa i tereny zieleni). Stanowią odosobniony element krajobrazu. Nawet zresztą sama skarżąca nie wskazuje z jakimi elementami krajobrazu, w tym budowlami, pozostają w zgodzie bilbordy tzn. z którymi z nich tworzą harmonijną całość. Oznacza to, że sama skarżąca nie jest w stanie wykazać zasadności twierdzenia o pozostawaniem w zgodzie z istniejącym ładem przestrzennym. Z uwagi na brak możliwości ustalenia dla tablic reklamowych pozostałych parametrów takich jak linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, wysokości elewacji frontowej, kształt dachu, brak jest w tym zakresie możliwości zastosowania regulacji rozporządzenia. Wbrew zatem wywodom skargi, organ nie zastosował w tym zakresie przepisów rozporządzenia w odniesieniu do innych ww parametrów zabudowy. Wywody skargi, że konieczne jest przy ustaleniu warunków zabudowy określenie tych parametrów nie znajduje uzasadnienia w zaskarżonej decyzji ani analizie urbanistycznej. Wprost przeciwnie wynika z nich, że takie parametry z uwagi na konstrukcję tablicy reklamowej nie mogą być ustalone. Przyjęcie zaproponowanej przez skarżącą tezy o niekolidowaniu tablic reklamowych z funkcją otaczającą i stanowienie jej uzupełnienia nie znajduje uzasadnienia w ustalonym prawidłowo przez organ stanem faktycznym. Trudno zgodzić się ze skarżącą, że uzupełnieniem zabudowy i terenów zielonych jest konieczność usytuowania olbrzymich tablic reklamowych, które dominują w otwartej przestrzeni zielonej – co widać na zdjęciach. W konsekwencji ostatecznie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.