IV SA/Wa 3270/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wydanym na skutek zażalenia J. W. na postanowienie Starosty [...] z dnia 9 marca 2018 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,0129 ha, położoną w [...], gmina [...] – Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Dnia [...] kwietnia 2018 r. do Wojewody [...] wpłynęło zażalenie J. W., reprezentowanego przez adwokata, na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,0129 ha. Zdaniem autora zażalenia w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, tj.: - art. 61a § 1 kpa, poprzez błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, mimo, iż (...) spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w treści art. 98 ust. 1 i 3 ugn; - art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną na rzecz Gminy nieruchomość, mimo iż jest to ustawowy obowiązek Starosty. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Wojewoda [...] po zapoznaniu się z zażaleniem oraz aktami przedmiotowej podniósł, że stosownie do treści art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie (art. 61a § 1 i 2 kpa). Z treści cytowanego art. 61a § 1 kpa wynika, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Zatem organ obwiązany jest dokonać wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, przy czym ta wstępna analiza nie może zmierzać do głębszej analizy sprawy. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało żądaniem J. W. zawartym we wniosku z [...] lutego 2018 r. w którym zwrócił się on do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,0129 ha, położoną w obrębie [...], gmina [...], objętą decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Organ I instancji stanął na stanowisku, że niemożliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za w/w działkę, ponieważ przebieg drogi publicznej powinien wynikać z planu miejscowego, bądź z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zmieniony uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r.. Wójt Gminy [...] poinformował również, iż dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 4 ust. 3 upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto przepis art. 59 ust. 1 upzp określa, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z powołanych przepisów wynika, że zmiany przeznaczeniu terenu można dokonać jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem o przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ugn w związku z art. 93 ust. 1 ugn, decyduje ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn) przeznaczenie terenu. Dla prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną niezbędne jest istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek właściciela nieruchomości w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ugn oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz w trybie art. 95 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 1 ugn.. Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej. Kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie było określenie skutków prawnych decyzji Wójta Gminy [...] zatwierdzającej podział działki nr [...], w wyniku którego nowopowstała działka nr [...] stanowi grunt wydzielony pod drogę publiczną w celu regulacji jej stanu prawnego. W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że regulacja stanu prawnego nie jest tożsama z przejściem z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której nowopowstała działka nr [...] pozostaje przy właścicielu i przeznaczona jest do uregulowania jej stanu w drodze umowy notarialnej. Z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca taki podział stała się ostateczna stanowiła podstawę do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków oraz do księgi wieczystej, ale tylko w zakresie oznaczenia nieruchomości, tj. oznaczenia numeru ewidencyjnego wydzielonych działek gruntu i granic tych działek, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też nie skutkuje zmianą stanu własnościowego i po takim podziale nieruchomość nadal pozostaje własnością tych podmiotów, którym przed podziałem przysługiwało do nich prawo własności. Tym samym decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości wydana w postępowaniu podziałowym nie wywołuje skutku prawnego określonego w art. 98 ugn nawet w przypadku, gdy przedmiotem postępowania podziałowego jest wydzielenie działki przeznaczonej pod poszerzenie istniejącej już drogi publicznej. W świetle powyższych okoliczności organ I instancji prawidłowo uznał, że skoro opisana wyżej nieruchomość nie przeszła z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, to dalej stanowi własność osoby fizycznej. Stąd też niemożliwe było wydanie decyzji w trybie wskazanym w art. 98 ust. 3 ugn i dlatego organ II instancji orzekł jak w postanowieniu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J. W., nadal reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przeszkody uzasadniające zastosowanie tego przepisu, a co więcej przeczy temu działanie orzekających w sprawie organów administracji, które dokonały merytorycznej oceny sprawy m.in. poprzez ustalenie, iż: - o przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ugn decyduje ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i przeznaczenie terenu, - w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do pozbawienia skarżącego prawa własności działki nr [...], albowiem pozostaje przy właścicielu i przeznaczona jest do uregulowania jej stanu w drodze umowy notarialnej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieprzeprowadzeniem postępowania administracyjnego, które winno zostać zakończone decyzją rozstrzygająca sprawę merytorycznie - stosownie do treści art. 104 § 1 kpa; 2. prawa materialnego, tj.: - art. 98 ust. 1 ugn, poprzez uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania, mimo że spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające jego stosowanie, a określone w treści tego przepisu, co uzasadnia wszczęcie i przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia i wypłaty odszkodowania należnego skarżącemu w trybie przewidzianym w treści art. 98 ust. 3 ugn; - art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) w związku z art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na ich pominięciu, mimo, iż przedmiotowa działka wydzielona została pod drogę publiczną i w taki sposób jest użytkowana, co uzasadnia stwierdzenie, iż nastąpiło "pozbawienie praw do nieruchomości", co z kolei uzasadnia wszczęcie i przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania na rzecz osoby wywłaszczonej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...], a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotnej stawki minimalnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Na wstępie zaznaczyć należy, że wyartykułowane w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz są powtórzeniem zarzutów zawartych w zażaleniu, które znane były organowi II instancji i do których ustosunkował się on szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd zaś w całości podziela przedstawione powyżej ustalenia dokonane przez organy obu instancji i dokonaną przez nie ocenę prawną. Stąd też nie ma potrzeby kolejnego ich powtarzania. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Bezsporne w sprawie pozostawało, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził podział będącej własnością skarżącego działki nr [...], w wyniku czego powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,0129 ha. W uzasadnieniu tej decyzji, w odniesieniu do tej działki wskazano, że stanowi ona grunt pod istniejącą drogę publiczną i została wydzielona w celu regulacji jej stanu prawnego. Z kolei jako podstawę prawną swej decyzji Wójt wskazał przede wszystkim art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z chwilą więc, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, stanowiła podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej, ale tylko w zakresie oznaczenia nieruchomości, tj. numerów ewidencyjnych wydzielonych działek gruntu i ich granic. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na fakt, że przejście określonej nieruchomości na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa w związku z regulacją stanu prawnego drogi publicznej, możliwe jest na różne sposoby. Może to mieć miejsce na skutek umowy cywilnoprawnej (np. sprzedaży), z mocy ustawy, na skutek decyzji administracyjnej, czy również - jak na podstawie art. 98 ust. 1 ugn - z mocy samego prawa, ale na skutek podziału dokonanego na wniosek właściciela, a to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ten ostatni przypadek stanowi swego rodzaju uproszczoną formę dobrowolnego samowywłaszczenia, ale obwarowany jest pewnymi warunkami. Otóż ma on miejsce wówczas, gdy obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W judykaturze i w literaturze zauważa się, że w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, obejmujący wydzielenie działki pod drogę publiczną - należy określić działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną (lub pod poszerzenie takiej drogi) i wskazać z jakiego dokumentu wynika jej przeznaczenie pod drogę publiczną (tj. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Decyzja ta powinna także zawierać informacje o skutkach prawnych wydzielenia działki pod drogę publiczną. Ponadto skutkiem praktycznym takiej decyzji jest to, że przejście własności danej działki z mocy prawa na podstawie art. 98 ugn jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, ewentualnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia własności takiej działki z mocy prawa na rzecz gmin (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1676/09, LEX nr 554064, Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX). Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy podnieść trzeba, że z treści decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] nie wynika, że działka nr [...] została przejęta pod drogę, a jedynie, że stanowi grunt pod istniejącą drogę i została wydzielona w celu regulacji jej stanu prawnego. Ponadto kwalifikacja prawna tej decyzji nie pozostawia wątpliwości, co do jej charakteru, gdyż w żaden sposób nie odnosi się do art. 98 ugn. Decyzja ta nie zawiera też niezbędnych elementów, które winny się w niej znaleźć, aby można było twierdzić, że wywarła skutek w postaci przejścia tej nieruchomości na właściwy podmiot publiczny. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r., a Wójt Gminy [...] poinformował, iż dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wreszcie też podkreślenia wymaga, że w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] księdze wieczystej nr [...], jako właściciel działki nr [...] nadal figuruje skarżący. Stąd też, w ocenie Sądu, organy słusznie zastosowały w art. 61a § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania m.in., gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skoro bowiem nie doszło do przejścia przedmiotowej działki w trybie art. 98 ust. 1 ugn, to nie można żądać ustalenia i wypłaty odszkodowania za nią na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Tym samym wobec faktu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do pozbawienia skarżącego jego własności, to nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, ani art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Poza zarzutami wyrażonymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającym ją postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.