IV SA/Wa 3276/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. znak [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015. 1659 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 60 i 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016. 778 ze zm.), dalej "p.z.p." po rozpatrzeniu odwołania M.O. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2014r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na legalizacji budynku biurowo - gospodarczo - garażowego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi P. gm. R. , utrzymano ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. W dniu 18.06.2014r. M.J. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na legalizacji budynku biurowo - gospodarczo - garażowego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi P. gm. R. . Decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2014r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.O. W odwołaniu wskazał, że nie zgadza się na legalizacji obiektu gdyż spowoduje to dalsze prowadzenie działalności gospodarczej na tej działce. Wskazał, że budynek gospodarczy wykorzystywany jest na potrzeby istniejącego zakładu produkcyjnego. Podniósł niezgodność położenia obiektu z przepisami prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w uzasadnieniu, że "po dokładnym przeanalizowaniu całości akt sprawy oraz skarżonej decyzji należy jednoznacznie stwierdzić, po raz kolejny organ I instancji wydał orzeczenie naruszając obowiązujące przepisy". Dalej natomiast przeprowadziło wywód z którego wynikało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu ponieważ spełnia warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po spełnieniu następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. " Ocena warunków z ust. 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 w/w rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje się na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 organ II instancji wskazał, że organ ma za zadanie wykazać że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie organ wytyczył obszar analizowany i wskazał, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...] istnieje zabudowa usługowa, gospodarcza ( działki nr ew. [...], [...]) Ponadto przeprowadzone postępowanie wykazało spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy Skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wymaganych uzgodnień. Ustalając parametry dla nowej zabudowy organ stwierdził, że zgodnie z ww. rozporządzeniem parametry dla nowej zabudowy ustala się na poziomie średnich wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego. W związku z tym w analizie powinny być podane wielkości istniejącej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym z każdej działki zabudowanej w obszarze i na tej podstawie powinna być wyliczona średnia każdego parametru. Dopiero wtedy organ może ustalić dany parametr w sposób odbiegający od średniej z uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ wykazał parametry zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Do ustalenia poszczególnych parametrów organ wykorzystał wielkości zabudowy dla działek zabudowanych zabudową usługową i gospodarczą, przyjmując że takie odniesienie jest najbardziej miarodajne dla wykazania charakteru wnioskowanej. Poszczególne parametry zostały ustalone na poziomie odbiegającym od średniej w obszarze analizowanym. Przepisy obowiązujące dopuszczają takie rozwiązanie. W skarżonej decyzji organ I instancji zawarł uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu przyjęte wartości nie przekraczają najwyższych parametrów istniejącej w obszarze zabudowy. Po przeanalizowaniu analizy oraz akt sprawy należy uznać, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującym prawem. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że organ I instancji działał zgodnie z obowiązującym prawem. Przeprowadzono analizę zabudowy istniejącej a parametry dla nowej zabudowy ustalono zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Jeżeli zabudowa planowana mieści się w zastanym zagospodarowaniu terenu co do funkcji a parametry są zbliżone do tych występujących w obszarze analizowanym to nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Obowiązujące przepisu prawa nie obligują do ustalania warunków zabudowy dla obiektów identycznych o tych w bezpośrednim sąsiedztwie, nacisk kładzie się na zachowanie pewnego ładu przestrzennego. W aktach znajdują się dokumenty potwierdzające zapewnienie gestorów sieci w możliwość uzbrojenia terenu. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ wskazał, że kwestie dotyczących ewentualnych uciążliwości dla działek sąsiednich oraz ochrony interesów osób trzecich będą rozstrzygane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma na celu wykazanie ewentualnej możliwości realizacji konkretnego przedsięwzięcia na danym terenie mając na uwadze ład przestrzenny zgodnie z obowiązującym zagospodarowaniem terenu. Zgodnie z obowiązującym prawem oraz ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych "organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma prawa wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę" - NSA 29.12.1998r. II Sa/Gd 1330/99. Ponadto wskazać należy że przedmiotem postępowania jest budynek biurowo - gospodarczo - garażowy a nie obiekty w celu wykonywania produkcji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł M.O. Zaskarżonej decyzji zarzucił ogólnie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym Wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi stwierdził że: 1. decyzja w sentencji i uzasadnieniu jest sprzeczna. Na pierwszej stronie decyzji w piątym wersie od dołu znajduje się zdanie "Po dokładnym przeanalizowaniu całości akt sprawy oraz skarżonej decyzji należy jednoznacznie stwierdzić, po raz kolejny organ I instancji wydał orzeczenie naruszając obowiązujące przepisy.", które to zdanie przeczy całemu dalszemu uzasadnieniu decyzji; 2. organ II instancji nie wiadomo na jakiej podstawie uznał, że na działkach o nr ew. [...] i [...] istnieje zabudowa usługowa, gospodarcza . Zabudowania działki o nr ew. [...] wchodzi w skład gospodarstwa rolnego i nie jest zarejestrowana na tym terenie żadna działalność, nie zmieniono także przeznaczenia tych budynków (skarżący jest współwłaścicielem działki o nr ew. [...] i o takich zmianach byłby poinformowany). Odnośnie działki nr [...] to od połowy 2015 roku budynek w którym był sklep jest nieużytkowany. Pomimo tego porównywanie istnienia sklepu czy warsztatu samochodowego do uciążliwości jakie generuje zakład produkcyjny "[...] " na terenie działki nr ew. [...] jest nieporozumieniem; 3. projekt dołączony do dokumentacji złożonej przez inwestora jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ zarówno I jak i II instancji szczegółowo nie odniósł się do usytuowania przedmiotowego budynku biurowo - gospodarczo - garażowego w stosunku do działki skarżącego, odległości od granicy działki, spadu dachu w kierunku granicy z jego działką, orynnowania budynku, kanału wentylacyjnego; 4. przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod którego rządami ok. roku 1986 został budynek samowolnie wybudowany. Jest także niezgodna z miejscowym studium na lata następne, a także z przepisami planistycznymi; 5. do dnia dzisiejszego inwestor użytkuje budynek bez zgody nadzoru budowlanego oraz zmienił przeznaczenie budynku bez pozwolenia. Pierwotnie w miejscu tego budynku znajdował się budynek inwentarski wchodzący w skład gospodarstwa rolnego; 6. Odnośnie twierdzenia w uzasadnieniu decyzji SKO, że budynek inwestora nie służy bezpośrednio do wykonywania produkcji, to istotnie produkcja w tym budynku nie jest prowadzona, ale jest on bezpośrednio z tą produkcją związany. Część biurowa stanowi bezpośrednią obsługę działającej na terenie działki [...] firmy " [...] ", prowadzonej przez M.J., natomiast część gospodarczo - garażowa służy jako zaplecze tejże firmy. Cały budynek jest bezpośrednio związany z prowadzoną na tym terenie uciążliwą działalnością produkcyjną i nie można powiedzieć, że jest od tej działalności oderwany. Dał wyraz temu Wójt Gminy R. w swojej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2003 r. odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie wspomnianego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania M.J. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest w przeważającej części zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Zasadą jest, że akt jakim jest decyzja administracyjny musi być wewnętrznie spójny tzn. sentencja orzeczenia musi co do jej treści znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, spełniającym wymogi o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Tylko tak sporządzone orzeczenie ma szansę spełniać przesłankę przekonywania z art. 11 k.p.a. Zasada ta daje gwarancję, że strona do której skierowana jest decyzja będzie wiedziała jakie motywy legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia organu. W ocenie Sądu sporządzona przez organ II instancji decyzja nie spełnia tego kryterium gdyż sentencja nie jest spójna z treścią części rozstrzygnięcia, w zakresie wskazanym w skardze. Organ co prawda stwiedził, że była to omyłka, jednakże skoro jej nie sprostował, należy przyjąć że uzasadnienie zaprzecza w części sentencji decyzji i tym samym narusza przede wszystkim art. 11 K.p.a. jak również art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym, jak wynika z treści uzasadnienia, zdaniem organu, z analizy urbanistycznej, wynika aby zastosowane były wyjątki od zasad od jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zdaniem sądu, wprost przeciwnie z analizy wynika, że zastosowano wprost przepisy tego rozporządzenia tj. średnie wskaźniki zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości budynku (załącznik nr 2 do decyzji). W związku z tym, także z tego powodu decyzja jest wadliwa. Ponadto zwrócić należy uwagę, że przedmiotem projektu decyzji o warunkach zabudowy jest budynek biurowo-usługowo-garażowy a więc budynek o funkcji zdecydowanie nie mieszkalnej ani stanowiącej zabudowę zagrodową – a tego rodzaju budynki przeważają na terenie analizowanym. Urbanista ze zbioru tych nieruchomości na obszarze analizowanym wybrał dwie: dz. o nr ew. [...] – zabudowa mieszkaniowa z usługami –auto gaz, oraz dz. nr. ew. [...] – zabudowa mieszkaniowa (szklarnie, budynki gospodarcze i sklep spożywczy). Skarżący w skardze wskazuje, że działki te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego i nie jest na nich prowadzona żadna działalność gospodarcza. Zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na ocenę czy rzeczywiście obie te działki stanowią część gospodarstwa rolnego. Poza tym, w ocenie Sądu, budynek którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie ma prawdopodobnie służyć prowadzeniu działalności gospodarczej - produkcyjnej, natomiast ma stanowić zaplecze dla istniejącej już działalności o takim charakterze. W związku z tym organ powinien zobowiązać inwestora do wskazania konkretnego przeznaczenia budynku poprzez wskazanie jakiego rodzaju funkcje ma spełniać ten budynek (biuro, magazyn czy inne ) i dopiero wtedy ustalić czy rzeczywiście na obszarze analizowanym da się odnaleźć podobną funkcję. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. analiza urbanistyczna dotyczy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wynika, że kontynuacja funkcji musi odnosić się do co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. W związku z tym analiza powinna m.in. wskazywać funkcję obiektów na obszarze analizowanym a decyzja oceniać czy rzeczywiście mamy do czynienia z kontynuacją na danym obszarze danej funkcji. Ustalenia muszą odnosić się do całego obszaru analizowanego. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko. Wykładnia systemowa każe w tym wypadku rozstrzygać wątpliwości na korzyść właściciela czy inwestora jako uwzględniająca zasadę wolności zagospodarowania przestrzennego w tym jej zabudowy (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016, sygn. akt II OSK 2800/14, wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14). Bez znaczenia jest, że tak jak w tym przypadku, mamy do czynienia z legalizacją samowoli budowlanej. Dla oceny funkcji konieczne jest także określenie pojęcia "działki sąsiedniej". Jak to wskazał NSA w wyroku z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/14, pojęcia tego nie można rozumieć jaki wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji lecz należy je odnieść do terenów położonych w obszarze analizowanym które tworzą pewną całość urbanistyczną, choć oczywiście niezbyt odległych. W związku z tym konieczne byłoby ustalenie czy na obszarze analizowanym występuje dostępna z tej samej drogi publicznej funkcja jaką proponuje inwestor (a którą organ ma sprecyzować). Rozporządzenie w § 2. pkt 2 definiuje pojęcie "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" stanowiąc, że należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Jak wynika z twierdzeń skarżącego budynek ten stanowi część uciążliwego zakładu produkcyjnego w związku z tym oceniające funkcję tego budynku należy mieć także na względzie i tę okoliczność (czy funkcja budynku związana jest z prowadzonym zakładem produkcyjnym). W świetle decyzji z [...] lipca 2003 r. nr [...] Wójta Gminy R. należy także rozważyć czy w ogóle na tym terenie dopuszcza się prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej, skoro teren ten wskazywany był jako teren przeznaczony wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Kwestia posadowienia budynku (odległości od działki sąsiedniej) nie jest przedmiotem oceny organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, który ocenia czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami p.z.p. Kwestia zgodności robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego pozostawiona jest organom architektoniczno-budowlanym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ, mając na względzie wyżej wskazane uchybienia organu i wytyczne w zakresie prowadzenia postępowania dokona ponownej oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zadba aby uzasadnienie decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270), dalej "P.p.s.a." Sąd orzekł jak w wyroku.