IV SA/Wa 3279/18

Dnia 26 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.k. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. W. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie urządzenia wodnego - marina/przystań do cumowania niewielkich jednostek pływających z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, sanitariatami, murem oporowym, nadbrzeżem i pomostami na działkach o nr. [...] i [...], obręb [...], gmina [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie urządzenia wodnego - marina/przystań do cumowania niewielkich jednostek pływających z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, sanitariatami, murem oporowym, nadbrzeżem i pomostami na działkach o nr. [...] i [...], obręb [...], gmina [...], położonej w granicach obszaru [...] [...] ([...]) oraz w granicach obszaru chronionego krajobrazu [...] i [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji W postanowieniu wskazano, że realizacja inwestycji jest sprzeczna z Planem Zadań Ochronnych dla obszaru [...] na terenie działki nr [...], a w konsekwencji doprowadzi do naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, z późn. zm.). W złożonym zażaleniu inwestor powołał, że jego inwestycja nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, gdyż jego wniosek dotyczy realizacji przystani do 10 jednostek pływających z wykorzystaniem linii brzegowej do 20 metrów. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ wskazał, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana w granicach obszaru chronionego krajobrazu [...] i [...] oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]). Powołano, że obszar chronionego krajobrazu [...] i [...] został wyznaczony uchwałą nr [...] [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. [...] z 1989 r., nr [...], poz. [...]), zastąpioną przez rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r., nr [...], poz. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie Wojewody [...] utraciło ostatecznie moc obowiązującą w dniu [...] sierpnia 2001 r., tj. 6 miesięcy po dniu wejścia w życie ustawy z dnia [...] grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21), ale forma ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu [...] i [...], nadal funkcjonuje, z tym że bez obowiązującej "ramy prawnej". Organ odwoławczy ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że zamierzenie inwestycyjne, w stosunku do którego złożono wniosek o wydanie decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego spełnia warunki, które umożliwiają zaliczenie do tego typu przedsięwzięć. Z projektu decyzji nie wynika, że inwestycja nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, co pozwoliłoby na zaliczenie jej do działań o znaczeniu lokalnym (gminnym). Sformułowanie zawarte w projekcie decyzji nie potwierdza, że inwestycja ta stanowi "inwestycję celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy powołał, że w granicach omawianego obszaru [...] zgodnie z SDF przedmiotami ochrony są takie gatunki ptaków jak: [...],[...], [...] czy [...]. Zgodnie z inwentaryzacją przyrodniczą wykonaną na potrzeby opracowania Plany Zadań Ochronnych (PZO) dla obszaru [...] [...] na terenie działki nr [...] znajduje się siedlisko [...],[...], [...] i [...], które to gatunki są przedmiotami ochrony w tym obszarze. Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustanowiony został plan zadań ochronnych dla obszaru [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...], z późn. zm.). Zgodnie z załącznikiem nr 5 pn. Działania ochronne ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania, działka nr [...] została wskazana jako przewidziana do realizacji działań B5 i B6. Na przedmiotowej działce zostało zidentyfikowane żerowisko [...],[...] i [...] (zlokalizowane na trwałych użytkach zielonych), a także siedlisko lęgowe i żerowiskowe [...] (zlokalizowane na trwałych użytkach zielonych). Obligatoryjne działania ochronne B5 (dla [...],[...] i [...]) mają polegać na ochronie istniejących żerowisk, natomiast działania określone jako B6 (dla [...]), to ochrona istniejących siedlisk lęgowych i żerowiskowych. Organ wskazał, że obydwa te działania mają doprowadzić do zachowania siedlisk przedmiotów ochrony i mają być realizowane poprzez ekstensywne użytkowanie kośne, kośno - pastwiskowe lub pastwiskowe trwałych użytków zielonych. Organ odwoławczy wskazał również, że cele działań ochronnych dla ww. gatunków ptaków to m.in. utrzymanie liczebności populacji lęgowej, poprawa stanu siedlisk lęgowych i żerowiskowych, a także minimalizowanie zagrożeń, w tym utrzymanie wolnej przestrzeni powietrznej ponad żerowiskami oraz drożności tras przelotu pomiędzy żerowiskami a lęgowiskami. Oceniono, że realizacja planowanej inwestycji na działce nr [...], która ma polegać na budowie budynku mariny/przystani oraz budynku gospodarczego spowoduje zmianę sposobu użytkowania analizowanej działki, w związku z czym działanie to będzie sprzeczne z ww. zapisami PZO, ponieważ uniemożliwi wykonywanie obligatoryjnego działania ochronnego, a w konsekwencji stanowić będzie naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Powołano również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wpływu na obszar [...], może zostać uzgodniony w przypadku, gdy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] wykaże brak znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru [...]. W odniesieniu do zarzutu strony organ wskazał, że faktycznie planowane przedsięwzięcie ze względu na swój zakres i charakter nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2017 r., poz. 1405, z późn. zm.). Niezależnie jednak od powyższego organ wskazał, że podlega ono wymogom ww. ustawy zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy OOŚ, a więc ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia powinna być dokonana w ramach procedury określonej w rozdziale 5 działu V ustawy OOŚ. Z takim stanowiskiem nie zgodził się A. W. zaskarżając w całości postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze powołał, że wywód o obszarze chronionego krajobrazu [...] i [...] pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcia, albowiem nie można powoływać się na jakiekolwiek ograniczenia i zakazy wynikające z art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że jako właściciel tego terenu, na podstawie art. 64 pkt. 3 Konstytucji, nie wykonuje żadnych wypasów i koszenia i nie zamierza tego czynić w przyszłości. Zarzucił, że Plan zadań ochronnych został sporządzony na podstawie wypisów z ewidencji gruntów, a nie na podstawie faktycznego występowania gatunków chronionych. Działka stanowi teren nieużytkowany rolniczo od ponad 30 lat. Ponadto wskazał, że przystanie do obsługi ruchu turystycznego na szlakach wodnych są inwestycjami celu publicznego i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest upoważniony do oceny zasadności zaliczenia planowanej inwestycji przez Wójta do inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. 2107 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018.1302 tj.), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Zarówno postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] są prawidłowe, organy nie naruszyły ani norm prawa materialnego, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm.) decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną, innych niż parki narodowe i ich otuliny. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia należało wziąć pod uwagę, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działkach ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...] zlokalizowanych na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] i obszaru chronionego krajobrazu [...] i [...] . Organ prawidłowo powołał ustanowioną formę ochrony przyrody. Obszar chronionego krajobrazu [...] i [...] został wyznaczony uchwałą Nr [...] [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego- krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1989 r. Nr [...], poz. [...]), zmienioną przez rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r. Nr [...], poz. [...]). Ww. akty prawne utraciły moc na postawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21), natomiast obszar chronionego krajobrazu [...] i [...] nadal funkcjonuje jako forma ochrony przyrody (art. 7 ustawy dnia 7 grudnia 2000 r. oraz art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.). Poza sporem jest natomiast fakt, że dla tego obszaru nie obowiązują zakazy określone w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nie budzi wątpliwości również, że teren inwestycji położony jest na obszarze [...] – obszarze specjalnej ochrony ptaków [...]. Organy szczegółowo w uzasadnieniach decyzji powołały jakie gatunki ptaków są przedmiotem specjalnej ochrony i Sąd te ustalenia uznaje za własne. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018, poz. 142 ze zm.), w odniesieniu do obszarów [...], zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...], w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar [...] lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...], lub pogorszyć integralność obszaru [...] lub jego powiązania z innymi obszarami. Jednocześnie organy prawidłowo wskazały, że dla ww. obszaru ochrony specjalnej ochrony ptaków ustanowiono plan zadań ochronnych zarządzeniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r. poz. [...]), zmieniony zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]). Zgodnie z ww. planem zadań ochronnych na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] występuje trwały użytek zielony, siedlisko przedmiotu ochrony – [...], [...], [...] i [...]. Plan zadań ochronnych ustanawia obligatoryjne działania dla ww. siedlisk, polegające na ochronie istniejących żerowisk oraz siedlisk lęgowych i żerowiskowych (działania B5 i B6) polegające na ekstensywnym użytkowaniu kośnym, kośno-pastwiskowym lub pastwiskowym. Niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania działki o nr ewid. [...], poprzez zabudowę, jest sprzeczna z zapisem planu zadań ochronnych, gdyż uniemożliwi wykonywanie obligatoryjnego działania ochronnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli działania na obszarze [...] zostały podjęte sprzecznie z ustaleniami planu zadań ochronnych, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych, chyba, że przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] wykazała brak znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru [...], w tym na cele działań ochronnych określone w planie zadań ochronnych lub planie ochrony, albo mimo znaczącego negatywnego oddziaływania spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W związku z lokalizacją przedmiotowego przedsięwzięcia w granicach obszaru [...] [...] przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest właśnie weryfikacja zgodności projektu decyzji z planem zadań ochronnych ww. obszaru [...]. Dokonanie uzgodnienia zgodnie z wnioskiem, byłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy sprzeczne z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Bez znaczenia dla powyższej oceny jest kwestia, czy właściciel wykonuje działania wynikające z Planu zadań ochronnych, czy też nie. Realizacja przedsięwzięcia spowoduje zniszczenie siedliska gatunków chronionych, a także uniemożliwi realizację działań ochronnych, określonych dla tych gatunków w PZO. Podzielić należy również stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że sytuacja, w której nie są wykonywane obowiązki określone w PZO na przedmiotowej działce jest i tak mniej negatywna dla środowiska naturalnego, niż przekształcenie krajobrazu na skutek budowy planowanej inwestycji i zabudowy terenu. Prawidłowo również organy wskazały, że projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego terenu, w zakresie wpływu na obszar [...], może zostać uzgodniony jedynie w przypadku, gdy ocena oddziaływania przedsięwzięcia wykaże brak znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na cele ochrony obszaru [...] [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływani ana środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) w przypadku przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy (tzw. I i II grupa przedsięwzięć), może ono wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...], jeżeli może znacząco oddziaływać na cele jego ochrony, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony (tzw. III grupa przedsięwzięć). W odniesieniu do ostatniego zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia kompetencji GDOŚ w zakresie oceny planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego stwierdzić należy, że powyższa kwestia pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niemniej jednak zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że organ uzgadniający posiada kompetencję do weryfikacji ustaleń organu prowadzącego postępowanie główne dotyczące charakteru zamierzenia inwestycyjnego w sytuacji, gdy od tego ustalenia zależeć będzie możliwość realizacji tego przedsięwzięcia w kontekście przepisów prawa materialnego, należących do kompetencji oraz właściwości organu współdziałającego. W przedmiotowej sprawie organ oceniając inwestycję, jako niespełniającą przesłanek pozwalających na zaliczenie jej do inwestycji celu publicznego, nie wskazał jednak na żadne zależności w tym aspekcie. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że Sąd podziela ocenę organu w zakresie charakteru inwestycji. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku