IV SA/Wa 328/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 362 ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), na Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" - Nadleśnictwo J. obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego, w związku z zanieczyszczeniem gruntów produktami ropopochodnymi z rurociągu będącego w eksploatacji Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych "[...]" S.A. na działka nr ew. [...] i [...] w miejscowości J. gm. N. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił faktu wystąpienia zanieczyszczenia ziemi, co potwierdza stosowny raport jak i podmiot władający powierzchnią ziemi w rozumieniu art. 3 pkt 44 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Starosta wezwał władającego powierzchnią ziemi - Nadleśnictwo J. do wskazania sprawcy zanieczyszczenia, co zwalniałoby Nadleśnictwo z obowiązku rekultywacji w myśl art. 102 ust. 2 ustawy -Prawo ochrony środowiska. Nadleśnictwo wskazało PERN "[...]". Starosta słusznie stwierdził, brak podstaw do przyjęcia, iż to Przedsiębiorstwo spowodowało zanieczyszczenie gleby. Nie wykryto sprawców uszkodzenia rurociągu a postępowanie w tym przedmiocie prowadzone przez Komisariat w N. zostało umorzone. Organ podjął wszelkie niezbędne kroki do właściwego wyjaśnienia sprawy. W decyzji przywołano m.in. treść art. 102 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W skardze na decyzję Nadleśnictwo J. podniosło, iż należycie wskazało podmiot który jest sprawcą zanieczyszczenia. Starosta L. powinien nałożyć obowiązek rekultywacji na PERN "[...]", które jest eksploatatorem rurociągu. Powinno ono zapewnić pełne bezpieczeństwo eksploatowanych urządzeń. Gdyby we właściwy sposób monitorowano przesył paliw nie doszłoby do nielegalnego odwiertu oraz wycieku. Wskazano, iż po wycieku PERN "[...]" podjęło działania ratownicze. Dysponuje ono potencjałem technicznym naukowym i ekonomicznym zapewniającym najbardziej optymalne prowadzenie prac rekultywacyjnych. Jak wynika z notatki z dnia [...] listopada 2005 r., od trzech lat prowadzone są działania ratownicze a decyzja w przedmiocie obowiązku rekultywacji jest przedwczesna. Dodatkowo nałożenie obowiązku rekultywacji na właściciela gruntu, przez który przebiega rurociąg do przesyłu produktów ropopochodnych jest wątpliwe i nieuzasadnione. W konkretnym przypadku podmiot zarządzający gruntami Skarbu Państwa, przez który przebiega rurociąg przesyłowy, z którego nie czerpie on korzyści jest obowiązany do dokonania rekultywacji. Równocześnie podmiot, który czerpie z tego tytułu wysokie przychody, odpowiedzialny za stan instalacji, jest wyłączony od odpowiedzialności za szkody. Dodatkowo wskazano, iż wydając kwestionowaną decyzję nie uwzględniono regulacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w której świetle przed wydaniem decyzji należało zasięgnąć opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przede wszystkim, przed wydaniem kwestionowanej decyzji w sprawie, nie wyjaśniono, czy istnieją przesłanki wydania decyzji w trybie art. 362 ust. 1 i 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W świetle art. 102 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, generalnie obowiązanym do rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi jest władający powierzchnią ziemi w rozumieniu art. 3 pkt 44 ustawy (wyjątek stanowią przypadki wskazane w art. 102 ust. 2, 4 i 5). Obowiązany do rekultywacji powinien uzgodnić jej warunki z właściwym organem ochrony środowiska (art. 106 ust. 1). Obowiązek ten nie dotyczy wyłącznie przypadków, gdy warunki te zostaną określone w decyzji wydanej w trybie art. 362 ustawy (art. 106 ust. 4). W świetle art. 335 nie przeprowadzenie rekultywacji powierzchni ziemi z naruszeniem zasad określonych w art. 102 ust. 1 i 2 ustawy stanowi wykroczenie. Z treści wskazanych regulacji wynika, iż obowiązek prowadzenia rekultywacji zanieczyszczonych gruntów obciąża określony podmiot z mocy prawa. Nie jest więc konieczne jego potwierdzania w sprawach indywidualnych poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Z kolei w świetle treści art. 362 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji jest dla organu administracji fakultatywne. W jego świetle organ administracji może, lecz nie musi, nałożyć w drodze decyzji obowiązek m.in. w zakresie przywrócenia środowiska do właściwego stanu. Zasada ta dotyczy również decyzji wydawanych w związku z brzmieniem art. 362 ust. 6 ustawy. Ponieważ ustawa nie wskazuje przesłanek, jakimi musi się kierować organ administracji rozważając zasadność wydania decyzji w trybie art. 362, powinien on dokonać rozstrzygnięcia tej kwestii uwzględniając kryteria określone w art. 7 K.p.a., a więc interes publiczny oraz słuszny interes stron. W kontekście rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma kwestia, czy rekultywacja zanieczyszczonej powierzchni ziemi jest realizowana czy też konieczne jest wydanie decyzji w celu skutecznego wyegzekwowania przeprowadzenia rekultywacji od podmiotu obowiązanego do rekultywacji w świetle ustawy. Z treści decyzji organów obu instancji nie wynika aby kwestia zasadności wydania decyzji była w ogóle rozważana, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w ich uzasadnieniach (art. 107 §. 3 K.p.a.). Organy ograniczyły się wyłącznie do ustalenia faktu wystąpienia zanieczyszczenia oraz do wskazania podmiotu, który ich zdaniem, w świetle ustawy, jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Równocześnie z akt sprawy wynika, iż rekultywacja zanieczyszczonych gruntów w pewnym zakresie była realizowana przez PERN "[...]". Potwierdza to korespondencja między organem I. instancji oraz skarżącym Nadleśnictwem i PERN "[...]". Z jej treści wynika, iż pomiędzy Nadleśnictwem i PERN "[...]" wystąpił konflikt, co do warunków kontynuowania prac rekultywacyjnych. Jednak nie wynika z nich jaki wpływ ma ten konflikt na kontynuowanie procesu rekultywacji, a więc czy istnieje konieczność wykorzystywania środków administracyjnych w celu nakazania przywrócenia właściwego stanu. Z załączonej do skargi notatki (w kopercie k. 5) wynika z kolei m.in., iż poziom zanieczyszczenia ulega sukcesywnie zmniejszeniu, PERN "[...]" monitoruje miejsce wycieku, kontynuuje akcję ratowniczą i uważa decyzję w przedmiocie rekultywacji za przedwczesną (pkt5 i 9). Notatka ta został podpisana przez przedstawicieli Nadleśnictwa i PERN "[...]". Wyłącznie z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (k. 21 akt administracyjnych) wynika, iż zdaniem Inspekcji zanieczyszczenie rozprzestrzenia się. Wystąpiono również o zakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia obowiązku rekultywacji. Pismo to datowane jest na dzień [...] sierpnia 2004 r., a więc opisuje stan sprzed bez mała 14 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Powyższe okoliczności faktyczne, nie wyjaśnione w toku postępowania, mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądzają one o zasadności wydania decyzji w przedmiocie obowiązku rekultywacji. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych (art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a.) musiało w tej sytuacji prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Poza okolicznością, iż generalnie wymaga wyjaśnienia w sprawie zasadność wydania rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie art. 362 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska, określając w zaskarżonej decyzji podmiot obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji, dokonano wadliwej interpretacji treści normatywnej art. 102 ust. 2 ustawy. Przyjęto bowiem, iż w rozpatrywanej sprawie podmiotem, który spowodował zanieczyszczenie, jest niezidentyfikowana osoba, która uszkodziła rurociąg. Jak trafnie wskazano w skardze, przyjęta wąska, nie wynikająca wprost z treści przepisu, interpretacja pojęcia sprawstwa w rozpoznawanym przypadku prowadzi do sytuacji, gdy ciężar ekonomiczny usunięcia szkód w środowisku ponosi podmiot, na którego terenie prowadzona jest na zasadach komercyjnych działalność przez przedsiębiorstwo, z którego funkcjonowaniem jest bezpośrednio związane powstanie szkody. Taka interpretacja przepisu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami ogólnymi przezorności i zapobiegania (art. 6 i 7 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Jak trafnie wskazano w skardze, podmiot prowadzący komercyjną działalność w zakresie przesyłu produktów ropopochodnych ponosi, co do zasady, odpowiedzialność administracyjną za szkody w środowisku wiążące się z wykonywaną działalnością. Bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, iż winę za powstanie szkód mogą ponosić osoby trzecie. Kwestie szkód wyrządzonych przez osoby trzecie podmiotowi dokonującemu przesyłu produktów ropopochodnych, w związku z ciążącym na nim obowiązkiem rekultywacji, mogą być wyłącznie przedmiotem roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na drodze sporu przed sądem powszechnym pomiędzy przedsiębiorstwem a bezpośrednim sprawcą. Powyższy pogląd, oparty na racjonalnej wykładni art. 102 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest spójny z już prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie analogicznych spraw związanych z przemieszczaniem substancji niebezpiecznych, np. w wyroku z dnia 16 Iutego 1998 r. sygn. akt IV SA 706/96 (niepubl.). Wskazano w nim, iż odpowiedzialność podmiotu gospodarczego za szkodliwe skutki działania w środowisku jest oparta na przesłankach obiektywnych. Przez to zbędnym byłoby ustalenie ewentualnej winy określonej osoby za powstanie szkody (w rozpoznawanym przypadku czy winę tę ponosi pracownik przedsiębiorstwa). Wystarczającym jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy działalnością gospodarczą przedsiębiorstwa a szkodą dla środowiska. Teza powyższego orzeczenia zachowała w pełni aktualność pomimo, iż zapadało ono na gruncie stanu prawnego w okresie obowiązywania art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). W świetle nowych regulacji, określających nowe zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi, opartej generalnie na zasadzie odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, w pełni aktualne pozostają tezy orzeczenia w kontekście możliwości zwolnienia z odpowiedzialności administracyjnej władającego na zasadzie określonej w art. 102 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Trafności powyższego poglądu nie podważa okoliczność, iż w świetle art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, o ile podmiot obowiązany do rekultywacji nie dysponuje tytułem prawnym do terenu, rekultywacji dokonuje starosta. Bowiem pojęcie tytułu prawnego w rozumieniu ustawy jest szerokie (art. 3 pkt 41), natomiast o ile strony zainteresowane (podmiot dysponujący terenem i sprawca obowiązany do rekultywacji) nie osiągną porozumienia w zakresie ustanowienia stosownego tytułu, starosta dokonuje rekultywacji na koszt obowiązanego (art. 102 ust. 6 i 8 ustawy). Błędne przyjęcie przez organy obu instancji, iż podmiotem, który spowodował zanieczyszczenie powierzchni ziemi, w wyniku wycieku z urządzeń przesyłowych wyrobów ropopochodnych, jest osoba, która rozszczelniła rurociąg, stanowiło naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, skoro powadziło to przedwcześnie do uznania, iż nie mogą zachodzić przesłanki wskazane w art. 102 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Natomiast nie trafny jest zarzut skargi odnośnie nie dopełnienia wymagania uzgodnienia wynikającego z treści art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten nie znajdzie w sprawie zastosowania z uwagi, iż podstawą orzekania jest przepis art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Natomiast wskazane wymagane uzgodnienie musi poprzedzać wydanie decyzji w przedmiocie rekultywacji w trybie odrębnej ustawy. Obie ustawy wskazują odrębne podstawy prawne, właściwe w sprawie organy oraz cele wydania decyzji, których przedmiotem może być rekultywacja gruntów. Pomimo posłużenia się pojęciem rekultywacja w obu aktach normatywnych rozstrzygnięcia wydawane w ich trybach normują odrębne kwestie, Rozstrzygniecie wydane w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczyłoby kwestii przywrócenia produkcji leśnej, natomiast orzeczenie na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska dotyczy przywrócenia standardu jakości powierzchni ziemi. Konieczność dokonania określonych uzgodnień w przypadku orzekania w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma więc znaczenia dla procedury wydawania decyzji w trybie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Sąd, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy administracyjnej w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I. instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 134 i 145 § 1 pkt 1 lit a 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta L. rozważy, zasadność wydawania decyzji w trybie art. 362 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Będzie miał przy tym na względzie w szczególności potrzebę ustalenia czy zasadne jest wydanie decyzji, w tym właściwe ustalenie podmiotu obowiązanego do rekultywacji w świetle art. 102 ust. 1, 2 i 4 pkt 1 ustawy.