IV SA/Wa 3288/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 7 ust. 4 i § 8 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej: u.s.g. w związku z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. D.U. 2006., poz. 858), dalej "ustawa o zapatrzeniu w wodę". W § 7 uchwały określono kwestie związane z warunkami przyłączania do sieci a w ust. 4 stwierdzono że "wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest płatne wg cennika Zakładu". W § 8 ust 3 pkt 2 uchwały natomiast stwierdzono, że umowa o przyłączenie w szczególności określa opłatę przyłączeniową określoną w taryfie /obejmującą m.in. koszty nadzoru technicznego i koszty wodomierza głównego z montażem/. Skargą z dnia 7 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w N. (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy zarzucając rażące naruszenie art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 1-4 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez przekroczenie ustawowych delegacji do nakładania na obywateli obowiązków w aktach prawa miejscowego i nałożenie bez podstawy prawnej obowiązku ponoszenia opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej. Wniesiono o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4 i § 8 ust. 3 pkt 2 Uchwały. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że kwestionowane postanowienia uchwały są sprzeczne z prawem. Zaskarżona uchwała nakłada m. in. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty za wydanie warunków technicznych niezbędnych do przyłączenia się do sieci wodociągowej (§ 7 ust. 4 Regulaminu) oraz opłaty przyłączeniowej (§ 8 ust 3 pkt 2 Regulaminu). Uchwała Rady Gminy posiada zatem wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i nakłada na nich określone obowiązki. Adresaci uchwały zostali określeni w sposób generalny, a nie imienny. Ponadto, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie również w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Upoważnienie ustawowe powinno określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Art. 18 ust. 1 pkt 8) ustawy o samorządzie gminnym dodatkowo wskazuje, że podejmowanie uchwał w sprawach wszelkich opłat może mieć miejsce wyłącznie w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi podstawę do wydania w formie uchwały Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Art. 19 ust. 2 wskazuje nawet jaką treść powinien taki regulamin zawierać. Jednakże żaden przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani żadnej innej ustawy, nie zawiera upoważnienia do podejmowania uchwał w zakresie określającym odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Przepis § 8 ust. 3 pkt 2 Regulaminu jest ewidentnie sprzeczny z art. 15 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 15 tejże ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci ponosi również koszt budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Zgodnie z regulaminem w skład opłaty przyłączeniowej wchodzi m. in. koszt wodomierza głównego z montażem. Wobec tego należy stwierdzić, że § 8 ust. 3 pkt 2 Regulaminu wprost narusza ustawową normę przenosząc obowiązek pokrycia kosztów wodomierza głównego z przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego na osobę ubiegającą się o wykonanie przyłącza. Takie działanie jest wręcz rażąco sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustanowienie opłaty za wydanie warunków technicznych również wychodzi poza zakres przewidziany przez ustawodawcę. Katalog problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad naliczania jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnych. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączania do sieci, ponieważ nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 roku, IV SA/Po 87/13, System informacji prawnej LEX nr 1343671). Opłaty wprowadzone na mocy zaskarżonej uchwały mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można tych opłat traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy. Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady. Nałożenie obowiązkowych opłat bez wyraźnego ustawowego upoważnienia, a w jednym przypadku również wbrew powszechnie obowiązującym przepisom ustawy, stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446 j.t.), art. 18 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 1-4 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zarzuty za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Należy zatem odwołać się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa (istotne lub nieistotne), które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze z kolei za "istotne" naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że w sposób istotny narusza ona prawo, zatem skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie, co zresztą przyznał sam organ. Zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji RP ("organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa"), wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia oraz realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu i tryb opisany w art. 94 ust. 2 u.s.g., polegający na możliwości stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. Została sporządzona przez prokuratora co znaczy że nie musiał być wyczerpany tryb o jakim mowa w art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. D.U. 2017, poz. 1363) ze zm.), dalej P.p.s.a. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Pierwszy z nich daje gminie prawo do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Drugi natomiast wskazuje, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem regulacji aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię z art. 19 ust. 2 tej ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący gdyż w sposób precyzyjny określa zakres spraw które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwałą rady gminy w związku z tym uchwalając regulamin gmina nie może wyjść poza zakres objęty art. 19 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu. W tym aspekcie trafnie wskazano w skardze, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego tworząc akty prawa miejscowego działają w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że stanowiąc prawo miejscowe gmina nie może przekroczyć delegacji ustawowej w szczególności nie może nałożyć na obywatela obowiązków o ile nie istnieje przepis prawa dający mu prawo do takiego działania. Ponieważ uchwały rady gminy są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P) muszą pozostawać w zgodzie z aktami wyższego rzędu tj. ustawami nie mówiąc już o Konstytucji. Taką ustawą jest ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. § 7 ust 4 uchwały stanowi o obowiązku ponoszenia przez obywatela opłaty za wydanie warunków technicznych przyłącza a § 8 ust.3 pkt 2 jako jeden z warunków do zawarcia umowy o przyłączeniu do sieci wymienia opłatę przyłączeniową określoną w taryfie. Żaden przepis ustawy o zaopatrzeniu nie daje organowi gminy prawa do nałożenia na obywatela obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Art. 15 ust. 4 tej ustawy wskazuje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osobę która się o to ubiega o ile są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie i istnieje techniczna możliwość świadczenia tego rodzaju usług. Oznacza to, że w świetle tych regulacji ustawowych brak jest podstaw do obciążania obywatela obowiązkiem ponoszenia kosztów z tym związanych (opłatami za przyłączenie do sieci). Są to ustawowe warunki przyłączenia do sieci i brak jest podstaw do ich odmiennej interpretacji niż by to wynikało z brzemienia ustawy (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 431/08, Lex 490093). W związku z tym zasadne jest stwierdzenie że § 7 ust. 4 i § 8 ust 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, jako rażąco przekraczający zakres delegacji ustawowej, narusza prawo i konieczne jest stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 147 P.p.s.a.