IV SA/Wa 329/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi B. S., A. Z., Z. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych typu bliźniak (po dwa segmenty) z garażami, infrastrukturą techniczną, wewnętrznym układem komunikacyjnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w dzielnicy [...]W. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez O. Sp. z o.o., obecnie E. Sp. z o.o. S.K.A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją znak [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., zatem oprócz wymogów formalnych winien czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, w tym elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek w przedmiotowej sprawie nie spełnia wymogu określonego w art. 52. ust. 2 pkt 2 lit a i b w zw. z art. 64 ust. li art. 63 § 2 k.p.a., a zatem nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania. W takiej sytuacji organ zobowiązany był wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponadto Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Odnosząc się do warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, Kolegium stwierdziło, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 w/w rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Zgodnie z § 3 ust.1 ww. rozporządzenia organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Należy wskazać, że aby ustalić warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu organ I instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie granice analizowanego obszaru wyznaczono w odległości mniejszej niż wynika to z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, bowiem teren objęty analizą powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym front działki to jej część przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Stąd, ponieważ inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach, punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości powinny być długości działek, przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia (odcinek A-B). Już sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo, Kolegium podniosło, że wadliwe określenie obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja przesądza o wadliwości ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien precyzyjnie określić prawa lub obowiązki inwestora, z uwzględnieniem braku posiadania uprawnień kształtujących i swobody interpretacyjnej, wynikającej ze związanego charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium uznało zarzut odwołania, iż w zakresie "miejsc postojowych" brak jest wewnętrznej spójności w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Wobec powyzszego Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły: B. S., A. Z., Z. K., E. K. Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 78, 80, 81, 107 § 1 k.p.a., jak równiez art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania wiobec toczącego się postępwoania w sprawie rozgraniczenia miedzy innymi działki nr [...], na ktorej ma byc posadowiona planowana inwestycja. Skarżace wskazały również na narusznie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania E. Sp. z o.o. S.K.A. wniosła o oddalenie skargi, oświadczając na rozprawie w dniu 25 września 2013 r., że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami inwestotra a działkami skarżacych. Jednakże postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostaje bez wpływu na postępowanie rozgraniczeniowe. Działki inwestycyjne figurują w ewidencji gruntów i mają ustalone granice. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Przy czym zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] przyl. [...] w dzielnicy [...] W. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego w postaci map, których oryginały przyjęte są do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, że działki inwestycyjne zaznaczone są na mapach w określonych granicach. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, ze zm.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zatem istota rozgraniczenia polega na wyodrębnieniu nieruchomości z innych otaczających ją gruntów poprzez ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiadujących. Sprawy o rozgraniczenie nieruchomości dotyczą zatem stosunków własnościowych, mających charakter cywilnoprawny. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich – art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.). Zatem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego należy uznać, że toczące się postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia pomiędzy działkami inwestycyjnymi a nieruchomościami sąsiednimi nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na tej podstawie. Skarżące wskazały również na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 bez sprecyzowania zarzutów w tym zakresie. W ocenie Sądu, decyzja Kolegium, jako decyzja uchylająca decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowani terenu nie narusza ww. przepisów. Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 28 ustawy Prawo budowlane, gdyż Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie stosowało tego przepisu. W ocenie Sądu, również zarzut podniesiony w skardze w zakresie naruszenia przepisów procesowych nie jest uzasadniony. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.