IV SA/Wa 3295/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowodaministracyjnej była decyzja Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej również "u.g.n."), utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie M., gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,53 ha (dalej również "nieruchomość"), stanowiącej własność B. O. (dalej również "skarżąca"). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. P. S.A. z siedzibą w K. (dalej również "Spółka", "uczestnik postępowania") wnioskiem z 15 stycznia 2016 r. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]) w postaci sześciu przewodów roboczych wiązkowych trójprzewodowych i dwóch odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 36 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 10 m do 95 m nad gruntem, na części tej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 1511 m2, wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 70 m (2 x 35 m od osi linii), dalej również "inwestycja". Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem Spółki oraz wskazał, że ograniczenie te polega w szczególności na uprawnieniu Spółki do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych związanych z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej [...], w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i normami dotyczącymi budowy oraz eksploatacji napowietrznych linii elektroenergetycznych oraz wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii linii elektroenergetycznych. B. O. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że objęta wnioskiem Spółki inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów geodezyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – gmina M., przyjętego uchwałą Rady Gminy M. z [...] września 2015 r. nr [...]. Część działki nr [...], w myśl postanowień ww. uchwały, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 15E – teren infrastruktury elektroenergetycznej, obejmujący pas technologiczny linii elektroenergetycznej [...] o szerokości 70 m. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Starosty Powiatu, że nie jest on uprawniony do weryfikacji ustaleń planistycznych. Zatwierdzona lokalizacja narzuca określony przebieg inwestycji, ponieważ wskazuje stopień zagłębienia i szerokość zajęcia nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji. Powyższa uchwała przesądza o niezbędności nieruchomości na dany cel. Dalej, organ odwoławczy wskazał, że z udokumentowanego przebiegu rokowania Spółki z właścicielką nieruchomości wynika, że nie zakończyły się one podpisaniem umowy cywilnoprawnej o ustanowienie służebności przesyłu, za wynagrodzeniem. W ocenie Wojewody bezsporne jest, że Spółka określiła i zaproponowała skarżącej warunki uzyskania zgody na wykonanie prac celem realizacji inwestycji. W dalszej kolejności rozpatrzyła i udzieliła odpowiedzi na jej zastrzeżenia i propozycje wynagrodzenia. Tym samym, zdaniem Wojewody w toku negocjacji podjęto próbę uzyskania zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości w celu realizacji inwestycji i zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu. Przez cały czas trwania rokowań z właścicielką nieruchomości nie wyrażała ona zgody na zawarcie umowy służebności przesyłu na warunkach przedstawionych przez Spółkę. Wojewoda wyraźnie zaakcentował, że aby była mowa o "wyrażonej zgodzie" przez właściciela musi dojść do zawarcia stosownej umowy, której w rezultacie nie zawarto. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że kwestia wysokości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia umowy służebności przesyłu dla ww. linii elektroenergetycznej nie znajduje oparcia w art. 124 u.g.n.. Z kolei ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego braku precyzji w określeniu obszaru nieruchomości na którym następuje ograniczenie prawa właściciela, organ odwoławczy wskazał, że przebieg linii przez teren nieruchomości skarżącej został omówiony podczas rokowań oraz wskazany na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do projektu porozumienia (umowy cywilnoprawnej) w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, a także na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji organu pierwszej instancji. Pas technologiczny został zdefiniowany jako pas terenu wzdłuż osi urządzenia niezbędny do prawidłowej eksploatacji urządzenia przesyłowego, którego szerokość jest ustalona w oparciu o obowiązujące przepisy praw, normy techniczne oraz wytyczne techniczne przedsiębiorstw przesyłowych. Ograniczenie nieruchomości dotyczy strefy działania wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 35 m od osi linii i w odniesieniu działki 1382 wynosi 1511 m2. Zdaniem organu powyższe dokumenty w sposób jednoznaczny określają przebieg inwestycji przez nieruchomość skarżącej i jasno precyzują zakres ograniczenia prawa własności. W konsekwencji Wojewoda uznał, że w świetle powyższych ustaleń faktycznych ziściły się przesłanki określone w art. 124 u.g.n. uzasadniające ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji nie są natomiast uprawnione do badania innych okoliczności, w tym ustalenia przebiegu linii elektroenergetycznej, zmian w jej przebiegu czy kontroli prawidłowości jej wyznaczenia. Wojewoda dodał, że po wykonaniu inwestycji na Spółce ciążyć będzie obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne koszty – wypłata odszkodowania. Przy czym odszkodowanie ustalane zostanie przez starostę w drodze odrębnej decyzji i po zakończeniu inwestycji. B. O. wywiodła do Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w decyzji brak precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na której ma nastąpić ograniczenie prawa właściciela. W ocenie skarżącej jest to warunek niezbędny przy zastosowaniu wyjątkowej konstrukcji prawnej ograniczającej konstytucyjnie gwarantowane prawo własności. Zdaniem skarżącej zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji błędnie przyjęto, że skarżąca nie wyraziła zgody na realizację ww. zamierzenia inwestycyjnego. Skarżąca podkreśliła, że w toku rokowania nigdy nie przedstawiła takiego stanowiska (brak zgody). Nie mogła jednak zaaprobować proponowanego jej wynagrodzenia, gdyż zdaniem skarżącej godziło ono w jej interes prawny. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania w piśmie z 25 kwietnia 2017 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga B. O. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości zdefiniowaną w art. 112 ust. 2 u.g.n. i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W świetle art. 124 ust. 1 u.g.n. warunkiem koniecznym i zarazem podstawowym ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., a co najważniejsze, zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli brak planu miejscowego. W tym miejscu należy wskazać, że ze sformułowania "zgodnie z planem miejscowym" wynika, iż koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Ponadto udzielenie zezwolenia, o którym mowa powyżej, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). W okolicznościach sprawy kwestią bezsporną jest, że planowana inwestycja polegająca na budowie linii [...] jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja ta została wymieniona w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, stanowiącym załącznik do ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy strategiczne inwestycje w zakresie sieci przesyłowych są celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, jak również, czy odmowa zawarcia umowy cywilnoprawnej jest równoznaczna z odmową wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości na wykonanie prac. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia poczynione przez organy administracji orzekające w sprawie, że działka nr [...], stanowiąca własność B. O., przez którą ma przebiegać linia energetyczna, położona jest na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z [...] września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] gmina M. Zgodnie z ustaleniami tego planu, przedmiotowa działka zlokalizowana jest częściowo w strefie oznaczonej symbolem 15E - tereny infrastruktury technicznej. Przebieg powyższej inwestycji przez działkę skarżącej został odzwierciedlony, zarówno na rysunku planu miejscowego załączonego do wypisu z 9 grudnia 2015 r., jak również w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji. Pas technologiczny oznaczony został na mapach liniami i punktami, określoną powierzchnię przeznaczoną pod pas technologiczny (1511 m2). Tym samym niezrozumiały jest zarzut skargi, że decyzja pozbawiona jest precyzji w określeniu obszaru nieruchomości, na której następują ograniczenie prawa właściciela. Wobec lakonicznego sformułowania tego zarzutu niemożliwe jest jego ewentualne uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie ziściła się również przesłanka braku zgody skarżącej na wykonanie prac, tj. przeprowadzenie i założenie przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z 12 listopada 2015 r. Spółka wystąpiła do skarżącej z zaproszeniem do rokowań w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie inwestycji przez jej nieruchomość. Z kolei z protokołu rokowań z 9 grudnia 2015 r. wynika, że skarżąca nie wyraziła zgody na ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem w wysokości 5222 zł, domagając się wynagrodzenie w kwocie czterokrotnie wyższej. Kolejna próba uzyskania zgody od właścicielki na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z ustanowieniem służebności przesyłu, zawarta w piśmie z 11 grudnia 2015 r. spotkała się z odmową skarżącej. W piśmie z 18 grudnia 2015 r. skarżąca stwierdziła, że akceptację w zakresie zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu uzależnia od "zaproponowania mi wysokości w/w służebności na godziwym poziomie". Prawidłowo zatem organy uznały, że rokowania przeprowadzone pomiędzy Spółką a skarżącą nie zakończyły się porozumieniem. Skarżąca nie wyraziła zgody na ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem, co równoznaczne było z uniemożliwianiem Spółce, na warunkach określonych w umowie cywilnoprawnej w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, zajęcia części nieruchomości skarżącej celem przeprowadzenia prac. Nieusprawiedliwione zatem jest twierdzenie skarżącej, że w toku rokowań nie zajęła stanowiska w zakresie zgody na przeprowadzenie inwestycji przez jej nieruchomość. W świetle dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zarzuty skargi o naruszeniu art. 124 ust. 1 u.g.n., Sąd uznał za pozbawione podstaw prawnych. Rola organów z mocy samego art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza się jedynie do zbadania czy wszystkie wymienione przesłanki wymienione tym przepisie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej zostały spełnione. Decyzja Starosty Powiatu w sposób szczegółowy określa przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, w tym jednoznacznie wskazuje przebieg inwestycji przez nieruchomość. Decyzja ta obejmuje swoim zasięgiem tylko część obszaru nieruchomości skarżącej, jako obszar niezbędny do posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych tym posadowieniem robót budowlanych. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.