IV SA/Wa 3296/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowodaministracyjnej była decyzja Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr 680/S/2016, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej również "u.g.n."), utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie M., gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,53 ha (dalej również "nieruchomość"), stanowiącej własność B. O. (dalej również "skarżąca") oraz nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. P. S.A. z siedzibą w K. (dalej również "Spółka", "uczestnik postępowania") wnioskiem z 15 stycznia 2016 r. wystąpiła o udzielenie, stosownie do treści art. 124 ust. 1a u.g.n. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w celu założenia i przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]. Starosta Powiatu [...] (dalej również "organ pierwszej instancji", "Starosta Powiatu") decyzją z [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. udzielił zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zgodnie z wnioskiem Spółki oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. B. O. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] (dalej również "organ odwoławczy", "Wojewoda") decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że decyzją Starosty Powiatu z [...] maja 2016 r. ograniczono sposób korzystania z nieruchomości na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]) w postaci sześciu przewodów roboczych wiązkowych trójprzewodowych i dwóch odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 36 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 10 m do 95 m nad gruntem, na części tej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 1511 m2, wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 70 m (2 x 35 m od osi linii), dalej również "inwestycja". W ocenie organu odwoławczego zasadne było udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości celem szybkiego zrealizowania inwestycji. Inwestycja pn. Budowa linii [...] jest inwestycją strategiczną w zakresie sieci przesyłowych, zgodnie z ustawą z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. poz. 1265 ze zm.). Budowa tej linii uzasadniona jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem inwestora, a także ważnym interesem gospodarczym. Planowana inwestycja wchodzi w skład projektu "połączenie elektroenergetyczne [...]" współfinansowanego z funduszy Unii Europejskiej z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wydania decyzji przez Starostę Powiatu w oparciu o nieostateczną decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, Wojewoda powołując się na wyroku WSA w Poznaniu z 3 sierpnia 2016 r. II SA/Po 216/16, wskazał, że instytucja niezwłocznego zajęcia nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma charakter subsydiarny i zależny względem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Jednakże zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma znaczenie wtedy, gdy decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) jest nieostateczna i nie uzyskała przymiotu wykonalności. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie z art. 124 ust. 1a u.g.n. (zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości) byłoby pozbawione doniosłości prawnej, skoro inwestor mógłby przystąpić do realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. B. O. wywiodła do Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w decyzja Starosty Powiatu z [...] maja 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bo oparta na nieostatecznej decyzji Starosty Powiatu z [...] maja 2016 r. Co więcej, w ocenie skarżącej nie zostały również spełnione przesłanki do wydania tej decyzji. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie brak rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania natychmiastowego wykonania decyzji organu pierwszej instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. P. S.A. z siedzibą w K. w piśmie z 25 kwietnia 2017 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga B. O. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela - po wydaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla inwestycji liniowej celu publicznego, opisanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. - w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych art. 108 k.p.a. lub w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści powyższych przepisów wynika, że decyzję tę uzasadniać powinny szczególne okoliczności wskazujące na potrzebę niezwłocznego rozpoczęcia prac budowlanych realizujących cel publiczny, dla którego ograniczony został właścicielom nieruchomości sposób korzystania z niej. Na te szczególne okoliczności wskazuje art. 108 k.p.a., w myśl którego rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony oraz art. 124 ust. 1a u.g.n. pod postacią okoliczności "uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym". Nawiązanie w treści art. 124 ust. 1a u.g.n. do decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje na subsydiarny charakter decyzji opartej na art. 124 ust. 1a u.g.n. wobec decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest podporządkowana decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nierozerwalny związek decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. oznacza również, że zezwolenie na zajęcie nieruchomości dotyczyć może jedynie powierzchni objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, nawet wtedy, gdy w samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości zakres zajęcia nie został powtórzony. W okolicznościach sprawy kwestią bezsporną jest, że planowana inwestycja polegająca na budowie linii [...] jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja ta została wymieniona w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, stanowiącym załącznik do ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy strategiczne inwestycje w zakresie sieci przesyłowych są celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionuje. Dlatego podzielić należy stanowisko organów administracji orzekających w sprawie, że niezrealizowanie inwestycji w oznaczonym terminie może spowodować dotkliwe straty oraz zahamować rozwój regionu. Zagrożenie ciągłości dostaw energii ma charakter realny i w przypadku zaistnienia mogłoby spowodować niezwykle duże straty. Tym samym realizacja tej inwestycji podyktowana jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy oraz ważnym interesem gospodarczym. Okoliczności te niewątpliwie mieszczą się w katalogu przesłanek określonych w art. 124 ust. 1a u.g.n. warunkujące wydanie decyzji o niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny czy doszło do zgodnego z prawem wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, podczas gdy od wydanej uprzednio decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżącej złożony został środek odwoławczy. W ocenie Sądu zarówno Starosta Powiatu, jak i Wojewoda w sposób uprawniony wydały kontrolowane obecnie przez Sąd decyzję, mimo, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej nie była ostateczna. Skład orzekający podziela stanowisko Wojewody zawarte w uzasadnieniu decyzji w tym zakresie. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości służyć ma zapewnieniu terminowej realizacji inwestycji o doniosłym znaczeniu, o czym wywiedziono powyżej. Wydanie tej decyzji uzależnione jest od uprzedniego wydania decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Ani z treści art. 124 ust. 1 u.g.n., ani z treści żadnego innego przepisu prawa nie wynika, aby decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości była ostateczna czy prawomocna. Co więcej, wolą ustawodawcy - wprowadzającego powyższą konstrukcję co do zależności pomiędzy decyzjami - było zapewnienie inwestorowi możliwości szybkiej i terminowej realizacji inwestycji, bez konieczności oczekiwania na uzyskanie przez decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości waloru ostateczności czy prawomocności. Odmienne stanowisko, to jest oczekiwanie, aż decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości będzie ostateczna, niweczyłoby sens wprowadzenia instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Inwestor posiadający ostateczną decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomość osiągnąłby swój cel (wstęp na nieruchomość celem przeprowadzenia robót budowlanych) bez konieczności ubiegania się o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Dlatego za chybiony Sąd uznał zarzut skarżącej, że organy administracji nie mogły wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. z uwagi na złożenie odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2016 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Argumenty Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym zakresie, Sąd w pełni akceptuje. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku stanowiska organu odnośnie wniosku o wstrzymanie nadania natychmiastowej wykonalności decyzji, złożony w trybie art. 135 k.p.a. wskazać należy, wniosek ten wszczął postępowanie incydentalne (wpadkowe) i został rozpoznany postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Sąd stanął na stanowisku, że kwestia rozpoznania tego wniosek pozostaje bez wpływu na treść decyzji z [...] października 2016 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wydanie omawianego zezwolenia i nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne. Obligatoryjność ta zależy jednak od zaistnienia okoliczności określonych w art. 124 ust. 1a u.g.n., dlatego też wnioskodawca musi wykazać zaistnienie tych okoliczności, a organ orzekający musi ocenić realność ich zaistnienia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia zarówno z ważnym interesem społecznym, jak i ważnym interesem gospodarczym, gdyż budowa sieci w przyszłości zapewni stały dopływ energii do licznych gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw na znacznym obszarze, a więc ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. Dlatego zasadne jest aby proces inwestycyjny odbył się bez zbędnej zwłoki. Temu służy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda wskazał, że spełnione zostały przesłanki z art. 108 k.p.a., a mianowicie, że przemawia za tym interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony. W świetle dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, zarzut skargi o naruszeniu art. 124 ust. 1a u.g.n., należy uznać za pozbawiony podstaw prawnych. Zajęcie nieruchomości docelowo służyć ma ograniczeniu korzystania z nieruchomości do minimum zakreślonego granicami koniecznego pasa technologicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji i zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest następstwem lokalizowania inwestycji celu publicznego, co następuje w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.