IV SA/Wa 330/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej - uchyla zaskarżoną decyzję - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż A.S. wystąpiła z wnioskiem z dnia 23 lipca 2003r., zmodyfikowanym pismami z dnia 8 grudnia 2003r. i 23 lutego 2004r., o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska położona w T. w części stanowiącej zespół dworsko-parkowy o łącznej pow. 2,2921 ha, stanowiący byłą własność J. B., nie podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2004r. stwierdził, że objęty wnioskiem zespół dworsko-parkowy o pow. 2,2921 ha wraz z całą nieruchomością ziemską, objętą Iwh [...]księgi tabularnej, obejmującej "Dobra T." położone w T., obecnie gmina O., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z1945r. Nr 3, poz. 13). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania A.S. stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe, gdyż zostało wydane z przekroczeniem granic żądania strony, która we wniosku domagała się decyzji stwierdzającej, że tylko zespół dworsko-parkowy nie podpadał pod dekret o reformie rolnej, podczas gdy rozstrzygnięcie dotyczy całego majątku ziemskiego "Dobra T.". Uchylenie decyzji, zdaniem organu odwoławczego, powinno nastąpić nie tylko z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ale także z tego względu, że z treści § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r, o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) wynika, że organ administracji mógł jedynie wydać rozstrzygnięcie (decyzję) co do uznania czy cała nieruchomość ziemska podpadała pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Wniosek strony, o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu ww. dekretu i nie mogła być przejęta na własność Państwa jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, a to należy do właściwości sądu powszechnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jako podstawę skargi wskazano m.in. naruszenie przez organ naczelny przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art.2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej oraz uznanie, iż niedopuszczalne jest kwestionowanie prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa zespołów pałacowo parkowych. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 473/06) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że unormowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 3 poz. 13 ze zm.) ograniczały kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu bądź nie zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust 1 lit. e tego dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym, a w tym np.: ustalanie, że niektóre nieruchomości wchodzące w skład majątku nie były związane z majątkiem ziemskim. Nie oznacza to jednak, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zostały faktycznie przejęte przez Państwo. Należy bowiem wskazać, iż ani dekret, ani wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie wykluczyły dochodzenia roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w powództwie przed sądem powszechnym. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro brak było przepisu prawa materialnego dającego organom administracji publicznej kompetencje do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem skarżącej to decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylająca decyzję Wojewody [...] i umarzająca postępowanie przed tym organem była prawidłowa. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, że dokonana przez sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów dekretu o reformie rolnej oraz rozporządzenia wykonawczego jest wadliwa w świetle uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006r. ( sygn. akt I OPS 2/06 ), z której wynika, iż organ administracji w drodze decyzji administracyjnej może orzekać nie tylko co do całej nieruchomości ziemskiej, ale także co do jej części. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1826/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., OPS 2/06, z której wynika, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Norma ta winna być odczytywana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, powołując się na uchwałę, że z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np.: nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Konkludując wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Warto wskazać, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 -niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01 -niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W konsekwencji powyższego Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku tego należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.