IV SA/Wa 331/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawneego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego B. P. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie udzielenia O. Sp. z o.o. w W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej, służącego do odprowadzania ścieków, w postaci wód opadowych i roztopowych z terenu działki o nr ew. [...] w M. prz. ul [...], do rowu nr [...] oraz na szczególne korzystanie z wód, w zakresie odprowadzania ścieków w postaci wód deszczowych i roztopowych z nawierzchni utwardzonych i powierzchni dachowych projektowanego centrum dystrybucyjnego. W uzasadnieniu organ podał, iż z wnioskiem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wymienionego urządzenia wodnego wystąpiła Spółka O. do Starosty W. Starosta przeprowadził wizję lokalną w terenie i dokonał analizy wniosków w wyniku których wydał decyzję udzielającą wnioskowanego pozwolenia, przy czym na uprawnionego nałożył szereg obowiązków mających na celu utrzymania dotychczasowych stosunków wodnych w obrębie oraz poniżej zrzutu ścieków deszczowych. Organ odwoławczy podkreślił, iż pozwolenie wodnoprawne jest decyzją, która ocenia wnioskowane szczególne korzystanie z wód (w tym przypadku odprowadzanie oczyszczonych wód odpadowych) pod kątem ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ochroną zdrowia ludzi oraz wpływu na środowisko. Wskazał, iż z analizy dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, iż organ pierwszej instancji szczególnie wnikliwie przeanalizował wniosek zakładu oraz zgłoszone w toku postępowania uwagi stron, doprowadzając do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w tym także w kwestiach podnoszonych w toku postępowania i powtórzonych w odwołaniu B. P., które szczegółowo omówił w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji. Ponadto organ drugiej instancji zaznaczył, iż w wydanej decyzji Starosta W. zawarł warunki korzystania z wód i urządzeń wodnych, które nie tylko teoretycznie, lecz praktycznie wykluczają ewentualność negatywnego oddziaływania odprowadzanych z części działki nr ewid. [...] zakładu O., rowem nr [...] ścieków deszczowych na tereny zlokalizowane w obszarze jego oddziaływania, poniżej ich zrzutu. Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej w W. wniósł B. P. podnosząc, iż jest ona nielogiczna, niewykonalna oraz niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż na obszarze terenu inwestycji objętym miejscowym planem oznaczonym funkcją [...] nie przewiduje się odprowadzenia ścieków do gruntu, budowy zbiorników retencyjnych, a ponadto obowiązuje nakaz podłączania obiektów do miejskiej sieci inżynieryjnej. Zdaniem skarżącego dokumentacja inwestycji oraz uzyskane uzgodnienia nie odnoszą się do prowadzenia przedmiotowej inwestycji oraz gromadzenia wód odpadowych i roztopowych w zbiorniku retencyjnym, a szczególnie do odprowadzenia tych wód na sąsiednie działki nie będące w gestii inwestora. Podkreślił, iż działki te stanowią teren zalewowy i zagrożony powodzią, a decyzje środowiskowe nie dotyczą tego terenu, który w ramach przedstawionych przez inwestora decyzji miałby służyć za "darmowe" rozlewisko. Nadto wskazał, że opracowanie analizy obszarowej nie zawiera obmiaru i opisu obszaru zabudowanego budynkami dawnej fabryki okładzin ciernych przetwarzającej azbest i jej całego wyasfaltowanego, wybetonowanego i skanalizowanego terenu. Ponadto podniósł, iż brak jest rzetelnej dokumentacji stanu istniejącego zagospodarowania w miejscu przyszłej inwestycji w szczególności istniejącego drzewostanu, który według fałszywej dokumentacji nie istnieje i nie wpływa na stosunki wodne. Zakwestionował także ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym warunki konserwacji rowu nr [...], która ma obejmować odcinek 200 mb poniżej wylotu kanalizacji deszczowej. W ocenie skarżącego konserwacja ta powinna być przeprowadzana na odcinku dłuższym, bowiem na odcinku wskazanym przez organ znajduje się skrzyżowanie rowów z rowem usytuowanym na działce stanowiącą jego własność, która jest położona znacznie niżej w stosunku do terenu inwestycji. Podkreślił, iż składał kompromisowe propozycje realnego powiększenia pojemności zbiornika retencyjnego do 5000m3 i wybudowania go w formie zbiornika odparowywanego, jak również wybudowania kilkuset metrów rowu odbierającego te wody na terenie inwestora. Przyjęcie takich rozwiązań zminimalizowałoby prawdopodobieństwo przelania się wody na działkę skarżącego i nie wpłynęłoby tak znacząco na zmianę stosunków wodnych na sąsiednich działkach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd dokonując oceny jej legalności stwierdził, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Ze względu bowiem na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem drugiej instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu wyższej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym powyżej wymogom. Przede wszystkim podnieść trzeba, iż z decyzji tej nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i zastosowania przepisów prawa materialnego. Swoje rozważania - jako organu odwoławczego obowiązanego do ponownej oceny sprawy w pełnym zakresie - sprowadził jedynie do akceptacji stanowiska Starosty W. zajętego w pozwoleniu wodnoprawnym. Stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera warunki korzystania z wód i urządzeń wodnych, które wykluczają ewentualność negatywnego oddziaływania odprowadzanych z części działki nr ewid. [...] zakładu O. ścieków deszczowych na tereny zlokalizowane w obszarze jego oddziaływania, poniżej ich zrzutu. W udzielonym pozwoleniu zostały określone istotne elementy technicznego rozwiązania odwodnienia terenów centrum dystrybucyjnego, jak i warunki odprowadzania, zebranych systemem kanalizacyjnym, ścieków do odbiornika. Poprzestając na powyższym organ odwoławczy nie poczynił samodzielnie żadnych ustaleń faktycznych oraz prawnych, a dokonał jedynie bardzo lakonicznej i pobieżnej oceny decyzji Starosty W. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazał, iż organ pierwszej instancji szczególnie wnikliwie przeanalizował wniosek zakładu o wydanie pozwolenie, doprowadzając do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, w tym także w kwestiach podnoszonych w toku postępowania i powtórzonych w odwołaniu B. P. Zauważyć należy, iż powyższe stwierdzenie organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych niniejszej sprawy przedstawionych Sądowi. W odwołaniu bowiem B. P. wskazał na błędy opracowanej dokumentacji polegające na braku jednoznacznego oznaczenia nieruchomości, na której mają być wykonane urządzenie wodne. W operacie wodnoprawnym opracowanym w październiku 2008r. wskazano teren części działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w M., natomiast załączony z 2007r. wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy działki [...] z obrębu [...], która nie jest przedmiotem opracowania - operat wodnoprawny. Zdaniem odwołującego na obszarze terenu inwestycji objętym miejscowym planem i oznaczonym w nim funkcją [...] nie przewiduje się odprowadzenia ścieków do gruntu, budowy zbiorników retencyjnych, a nadto obowiązuje nakaz podłączania obiektów do miejskiej sieci inżynieryjnej i wobec takich ustaleń planu, rów nie spełnia tego kryterium. Zaznaczyć należy, iż organ odwoławczy, powołując się na szczególnie wnikliwe przeanalizowanie przez organ pierwszej instancji kwestii podnoszonych w toku postępowania i w odwołaniu przez skarżącego, nie dostrzegł, iż znajdujący się w aktach sprawy wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odnosi się do działki nr ewid. [...], która to działka objęta jest sporządzonym w niniejszej sprawie operatem wodnoprawnym. Kwestia ta również nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. W tym miejscu zasadnym jest podkreślić, iż stosownie do treści art. 125 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), której przepisy stanowią podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś zaistnienia niezgodności pozwolenia wodnoprawnego, o które ubiega się wnioskodawca z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odmawia wydania żądanego pozwolenia ( art. 126 pkt 1 ustawy). W świetle powołanych powyżej przepisów ustawy Prawo wodne istnieje konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego pozwalającego na ocenę, czy pozwolenie wodnoprawne, o które ubiega się wnioskodawca, nie spowoduje naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewyjaśnienie przez organ odwoławczy tej istotnej w sprawie kwestii podniesionej przez stronę w odwołaniu, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana również z wyraźnym naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż odwołujący podniósł, że brak jest: * aktualnego wypisu z rejestru gruntów, z którego wynikałby przyjęte przez projektantów założenia projektowe opadu naturalnego dla tego obszaru jako dla terenu niezabudowanego, * obmiaru i opisu wyasfaltowanego i wybetonowanego oraz skanalizowanego terenu przyszłej inwestycji oraz rzetelnej dokumentacji stanu istniejącego, * argumentacji uzasadniającej zobowiązanie wnioskodawcy do przeprowadzania konserwacji rowu tylko na odcinku 200 mb, zwłaszcza, na tym odcinku rowu znajduje się skrzyżowani rowu z innym rowem. Organ odwoławczy również nie uczynił powyższych zarzutów przedmiotem swoich rozważań. Należy podkreślić, iż organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu i nie może zwolnić się od tego obowiązku poprzez stwierdzenie, że organ pierwszej instancji szczegółowo w decyzji omówił kwestie podniesione w odwołaniu. W tym stanie rzecz stwierdzić należy, że decyzja odwoławcza została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7, art. 15, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Regionalny Gospodarki Wodnej przeprowadzi postępowanie odwoławcze zgodnie z przepisami k.p.a. uwzględniając wskazania Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.