IV SA/Wa 3313/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi V. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] orzekł o zobowiązaniu V. S. do powrotu oraz zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen przez okres 6 miesięcy od dnia wydania decyzji. Powyższa decyzja została wysłana na adres ul. P., [...], tj. ostatni wskazany przez stronę adres zamieszkania. Zgodnie z wydrukiem z systemu elektronicznego Poczty Polskiej, przesyłka została awizowana w dniu 19 grudnia 2016 r., następnie powtórnie awizowana 27 grudnia 2016 r. Natomiast w dniu 3 stycznia 2017 r. przesyłka została zwrócona nadawcy. W aktach sprawy brak natomiast pocztowego formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym zawierającego informację o miejscu umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej. W dniu 7 lipca 2017 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wskazał jedynie, że otrzymał ww. decyzję osobiście od pracownika Straży Granicznej w [...] dnia [...] lipca 2017 r. Następnie w dniu 19 lipca 2017 r. ustanowiona w sprawie pełnomocnik złożyła od powyższej decyzji odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że termin do wniesienia przez cudzoziemca odwołania upłynął 16 stycznia 2017 r., natomiast z treści odwołania nadanego w placówce pocztowej 19 lipca 2017 r. wynika, że przyczyną uchybienia terminu do złożenia odwołania było doręczenie decyzji na adres, pod którym skarżący już nie zamieszkuje. W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, gdyż pismo informujące organ o zmianie adresu zamieszkania złożył dopiero w dniu 7 lipca 2017 r. Na powyższe postanowienie została wniesiona skarga, w której skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wobec stwierdzenia, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności braku winy w uchybieniu terminu, podczas gdy zdaniem strony uchybienie terminu nie było zawinione. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej oceny, bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, potraktowanie ich w sposób wybiórczy i w konsekwencji uznanie, że skarżący ponosi winę w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest cudzoziemcem i nie zna polskich przepisów, a także że informując pracowników Urzędu do Spraw Cudzoziemców o zmianie adresu zamieszkania, uczynił zadość nałożonemu na niego obowiązkowi. Nadmienił również, że funkcjonariusze Straży Granicznej, jak i pracownicy Urzędu do Spraw Cudzoziemców mają dostęp do systemu pobytowego, w którym są wprowadzane zmiany dotyczące cudzoziemców, w tym adres zamieszkania. Zdaniem skarżącego, organ zatem z urzędu posiadał wiedzę co do jego nowego adresu zamieszkania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Organ odniósł się do zarzutów skargi, wskazując, że w ocenie skarżącego przyczyna uchybienia terminu wynika z winy organu Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], który obowiązany był wziąć pod uwagę okoliczność, że skarżący poinformował inny organ, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o zmianie swojego adresu zamieszkania, co zostało odnotowane w systemie informatycznym obsługiwanym przez te organy. Organ dodał, że prawdą jest, iż oba organy posiadają dostęp do Krajowego zbioru rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców ([...]), w którym znajdują się m.in. dane cudzoziemców w zakresie miejsca ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednak wbrew twierdzeniom skarżącego, dane te obejmują wyłącznie informacje zgodne ze stanem faktycznym w chwili złożenia wniosku lub wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, dane te nie są aktualizowane. Organ podkreślił, że nowy adres pobytu skarżącego ww. systemie pojawił się dopiero wraz ze złożeniem przez niego w dniu 20 stycznia 2017 r. wniosku o wymianę tymczasowego dokumentu tożsamości, ponadto dane te odnoszą się wyłącznie do tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, w ślad za art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności. W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do prawidłowości doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 42 § 1-3 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Art. 43 k.p.a. stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Ponadto § 2 stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Natomiast § 3 ww. przepisu wskazuje, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Niewątpliwie do uznania skuteczności doręczenia zastępczego niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów określonych we wskazanych powyżej przepisach. Przedkładając powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ II instancji powinien był zbadać prawidłowość doręczenia korespondencji we wskazanym trybie przez pryzmat przewidzianych w art. 44 k.p.a. przesłanek. Konieczne było wyjaśnienie, czy doręczenie pisma nie było możliwe w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Przyczyną złożenia pisma na okres 14 dni w placówce pocztowej jest bowiem niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w tych przepisach. Osoba doręczająca pismo powinna zatem uczynić adnotację o niemożności jego doręczenia w sposób wskazany w tych przepisach, tj. adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu. Konieczne jest również stwierdzenie, że adresat był dwukrotnie w odpowiednich odstępach czasu zawiadamiany o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, przy czym istotne jest stwierdzenie, że zawiadomienia te były zamieszczane w wyznaczonych miejscach (oddawczej skrzynce pocztowej, na drzwiach mieszkania, biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję). Dochowanie powyższej procedury pozwala na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia przesyłki z upływem czternastego dnia od chwili zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej. Jak wynika z treści zapisów i adnotacji na kopercie, decyzja została wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej na znany organowi adres zamieszkania skarżącego. Z powodu niemożności doręczenia przesyłki osobiście adresatowi, jak również z uwagi na niemożność doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, przesyłka powinna zostać pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym. Niemniej jednak, w aktach sprawy brak pocztowego formularza potwierdzenia odbioru zawierającego informację o miejscu umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma (decyzja organu I instancji) wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej. Brakujące zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym winno zawierać podkreśloną jedną z następujących informacji o umieszczeniu pisma w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na jego posesję. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art.110 k.p.a. decyzja wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub jej ogłoszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 3 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Op 239/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 721/17). Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stanął na stanowisku, że decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Moment ten ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1333/11). W dalszej kolejności należy zauważyć, iż do postanowień ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stąd też również w odniesieniu do postępowań incydentalnych dopuszczalne jest stosowanie instytucji umorzenia postępowania. Wniesienie odwołania od decyzji, która nie została skutecznie doręczona stronie, czyli przed rozpoczęciem terminu do dokonania tej czynności, było przedwczesne i nie mogło wywołać skutków prawnych. Tym samym w tej sprawie nie mógł być merytorycznie rozpatrzony - jako również przedwczesny - wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji postępowanie dotyczące tego wniosku, jako bezprzedmiotowe winno było zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2431/114 ). W takim stanie faktycznym, należy traktować decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekającą o zobowiązaniu V. S. do powrotu oraz zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen jako nieistniejącą, ponieważ jej nieprawidłowe doręczenie sprawiło, iż nie weszła do obrotu prawnego i jako taka nie wywołała żadnych skutków prawnych dla skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku V. S. z dnia [...] lipca 2017 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.