IV SA/Wa 3314/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nierozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli postanawia odrzucić skargę. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., dalej również "skarżąca" lub "Spółka" wniosła do Sądu skargę na pismo Inspektora Kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nierozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli płatnika składek z [...] maja 2015 r. Pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa, której dotyczy nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego: 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że w dniach 13 kwietnia 2015 r. – 7 maja 2015 r. upoważnieni inspektorzy kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeprowadzili w Spółce kontrolę w zakresie (1) prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek oraz innych składek co do których pobierania zobowiązany jest ZUS oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, (2) ustalenia uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacania tych świadczeń oraz dokonywania rozliczeń z tego tytułu, (3) prawidłowości i terminowości opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe, (4) wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli, który doręczono Spółce 21 maja 2015 r. Pismem z 27 maja 2015 r. Spółka wniosła zastrzeżenia do powyższego protokołu kontroli na podstawie art. 91 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121), dalej również "u.s.u.s.". Organ pismem z [...] czerwca 2015 r. udzielił Spółce informacje o nierozpatrzeniu zastrzeżeń do protokołu kontroli z przyczyn formalnych. Pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2015 r. stało się przedmiotem rozpoznawanej skargi. Przechodząc do oceny dopuszczalności wniesionej skargi wskazać należy, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego, dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły, celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli organ formułuje w stosunku do kontrolowanego wnioski mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W przypadku pasywnej postawy kontrolowanego wobec wyników kontroli organ wszczyna postępowanie zmierzające do załatwienia sprawę przez wydanie decyzji. W ocenie Sądu rozpatrzenie zastrzeżeń płatnika do protokołu kontroli stanowiło czynność materialno-techniczną, która może mieć znaczenia w ewentualnym wydaniu decyzji w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 u.s.u.s. płatnik składek ma prawo w terminie 14 dni od daty otrzymania protokołu złożyć pisemne zastrzeżenia do jego ustaleń, wskazując równocześnie stosowne środki dowodowe. Z kolei inspektor kontroli Zakładu ma obowiązek rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia i w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne. O sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń płatnika składek informuje się na piśmie (ust. 4 powołanego przepisu). W myśl art. 91 ust. 5 u.s.u.s. protokół kontroli stanowi natomiast podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83 u.s.u.s. Od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że wniesiona skarga nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. Kwestionowane przez Spółkę pismo z [...] czerwca 2015 r. w istocie jest stanowiskiem organu w toku postępowania kontrolnego i stanowi odpowiedź na zarzuty skarżącej składane w celu weryfikacji ustaleń opisanych w protokole kontroli. Skoro celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego jaki miał miejsce w Spółce, a nie władcze rozstrzygnięcie o obowiązkach lub uprawnieniach Spółki to nie sposób uznać zaskarżonego pisma jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej zaskarżonego pisma nie sposób również zakwalifikować jako postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Dopiero ewentualna decyzja pokontrolna będzie miała charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji, lecz ta na mocy art. 83 ust. 3 u.s.u.s. podlegać będzie kontroli sądu powszechnego, na zasadach opartych w Kodeksie postępowania cywilnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że sprawa nie należy do właściwości rzeczowej sadów administracyjnych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.