IV SA/Wa 3315/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi H. K. i I. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących H. K. i I. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. K. i I. K. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z [...] września 2016 r., którą umorzono postępowanie w sprawie odszkodowania. Stan sprawy przedstawia się następująco: H. K. i I. K. podaniem z 18 maja 2016 r. wystąpili do Starosty P. o "wypłatę odszkodowania" za wywłaszczone działki o numerach ewidencyjnych [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha znajdujące się na terenie gminy G. Starosta P. decyzją z [...] września 2016 r. – "po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wyżej wymienione działki" - umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu. Organ podał, że w dniu [...] stycznia 1995 r. pomiędzy skarżącymi a Burmistrzem Miasta i Gminy w G. zawarte zostało porozumienie o wysokości odszkodowania za grunt o pow. [...] ha oznaczony jako działki nr [...], [...], [...] przeznaczony pod projektowane drogi, który z mocy prawa przechodzi na własność gminy G. z dniem, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Strony ustaliły, że wysokość odszkodowania za przedmiotowy grunt wyniesie [...] zł. Skarżący wnieśli do niniejszego porozumienia oświadczenie, że zrzekają się na rzecz Gminy G. przedmiotowego odszkodowania. Powyższe zostało uzupełnione oświadczeniem podpisanym [...] lutego 1995 r. przez skarżącą działającą w imieniu swoim i męża, o zrzeczeniu się odszkodowania w nowej kwocie [...] zł. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z [...] lutego 1995 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi G. oznaczonej działką nr [...] o pow. [...] ha polegający między innymi na wydzieleniu działek nr [...], [...], [...] z przeznaczeniem pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy G. za ustalonym odszkodowaniem. Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie pozwoliła organowi na stwierdzenie, że odszkodowanie ustalone zostało w treści tej samej decyzji podziałowej. Odszkodowania tego w kwocie [...] zł skarżący zrzekli się na rzecz Gminy G. Wobec powyższego zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie stało się bezprzedmiotowe i organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Skarżący odwołali się od decyzji Starosty P. z [...] września 2015 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] września 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wydzielenie działek nr [...], [...] i [...] nastąpiło na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127). W decyzji z [...] lutego 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (działki nr [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w P. ustalił odszkodowanie za grunty przejęte przez Gminę G. o łącznej pow. [...] ha (tj. za działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha) w wysokości [...] zł. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na fakt, iż właściciele nieruchomości zrzekli się odszkodowania składając stosowne oświadczenia w tym zakresie, tj. [...] stycznia 1995 r. i [...] lutego 1995 r.). Według organu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela przedmiotowego odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 ustawy, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy, tj. po dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W tej sprawie dotychczasowi właściciele zrezygnowali z odszkodowania przed datą uzyskania atrybutu ostateczności decyzji podziałowej (porozumienie z [...] stycznia 1995 r. oraz oświadczenie z [...] lutego 1995 r.). W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że odszkodowanie zostało ustalone, jednak nie doszło do jego wypłaty. Po raz drugi nie można ustalać odszkodowania za tę samą nieruchomość, skoro było ono już ustalone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] lutego 1995 r. Decyzja Starosty wydana w przedmiocie odszkodowania dotyczyłaby tego samego podmiotu, tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego sprawy. Takie rozstrzygnięcie rodziłoby skutki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. stwierdzenia nieważności decyzji ponownie ustalającej odszkodowanie. Zatem postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na wniosek byłych właścicieli nieruchomości należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Kwestia wypłaty odszkodowania stanowi odrębną sprawę. Wypłaty odszkodowania dokonuje organ, który przejął grunty z mocy prawa na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ostatecznie Wojewoda wskazał, że chociaż organ pierwszej instancji umorzył niniejsze postępowanie z wniosku skarżących z innych przyczyn niż wskazane w postępowaniu odwoławczym, to rozstrzygnął o umorzeniu postępowania, które to rozstrzygnięcie zgodne jest ze stanowiskiem organu odwoławczego i z tych względów należało rozstrzygnąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. H. K. i I. K. w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi zostało podniesione, że przedmiot sprawy w zaskarżonej decyzji został ustalony przez organ w sposób dowolny i niezrozumiały - jako ustalenie odszkodowania za określone działki. Tymczasem z wniosku inicjującego postępowania w sprawie z 18 maja 2016 r. jasno i czytelnie wynikało, że dotyczy on tylko wypłaty odszkodowania za określone wywłaszczone działki i jest to sprawa inna od tej jaką rozpoznał organ. Tryb postępowania wobec takiego wniosku wynika z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ winien wydać decyzję waloryzującą odszkodowanie, a następnie dokonać jego wypłaty z uwzględnieniem odsetek za opóźnienie. Sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 869/11, publ. LEX nr 1216582). Skarżący podtrzymali też stanowisko, że nie doszło do skutecznego zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego, co znalazło potwierdzenie w decyzji zaskarżonej decyzji. Niemniej ustalenia i rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest również wadliwe. Według skarżących działania organów jawią się jako oderwane od elementarnych regulacji prawnych. Organ pierwszej instancji w zasadzie ograniczył swoje uzasadnienie do stwierdzenia, że nie podziela stanowiska skarżących, a organ drugiej instancji sprawę, sprawę o wypłatę odszkodowania, z nieznanych przyczyn zmienił na sprawę o ustalenie odszkodowania. Na zakończenie skarżący poddali pod rozwagę Sądu potrzebę nałożenia na organ zobowiązania, o którym mowa w art. 145a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty P. z [...] września 2016 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy i akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący byli właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha położonej we wsi G., gm. G. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z [...] lutego 1995 r. zatwierdził projekt podziału ww nieruchomości polegający między innymi na wydzieleniu działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] z przeznaczeniem pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy G. z dniem, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Za przejęte ww działki, w punkcie 3 tej decyzji, ustalono odszkodowanie w wysokości [...] zł. Skarżący wnieśli o wypłatę odszkodowania, wskazując, że do chwili obecnej nie zostało im ono wypłacone, jednocześnie podkreślili w skardze, że tryb postępowania wobec takiego wniosku określa art. 132 ust. 3 u.g.n. Inaczej ujmując, skarżący jako byli właściciele wymienionych działek domagali się od organu administracji publicznej wypłaty odszkodowania ustalonego w 1995 r. ostateczną decyzją administracyjną za przejęcie nieruchomości na rzecz gminy. W ocenie Sądu żądanie wypłaty odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją na podstawie przepisów obowiązującej do 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147). Przy czym, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku 4 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 808/10), "oczywistym jest, iż chodzi tu wyłącznie o wypłatę odszkodowania zwaloryzowanego na dzień jego zapłaty, [...]. Wobec treści art. 132, art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami [...] roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne. [...] z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż również wypłaty ustalonej kwoty odszkodowania, wcześniej zwaloryzowanej należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji. [..]. Waloryzacja to nic innego jak dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości należnego, dotychczas niewypłaconego odszkodowania. [...]. Taka forma decyzji administracyjnej wynika z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami." (stanowisko zaakceptowane w wyroku NSA z 6.06.2012 r., sygn. akt I OSK 869/11) Żądanie skarżących winno być zatem rozpoznane w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji jako wniosek o wypłatę odszkodowania ustalonego decyzją z [...] lutego 1995 r. przy uwzględnieniu waloryzacji, czyli na podstawie art. 104 §1 K.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. I w ramach tego postępowania organ winien ocenić okoliczności, w tym dowody, zrzeczenia się przez dotychczasowych właścicieli odszkodowania ustalonego decyzją podziałową. Jeżeli uprawnieni domagają się wypłaty odszkodowania, a organ rozstrzygający uważa, że takie odszkodowanie nie może być wypłacone, to właśnie wydanie decyzji w omawianym przedmiocie służy procesowemu rozstrzygnięciu okoliczności, od których zależy spełnienie zgłaszanego żądania przez wnioskodawców (skarżących). Rozstrzyganie w przedmiocie wskazanych okoliczności nie stanowi ponownego ustalania odszkodowania, lecz stwierdzenie, czy żądanie wnioskodawców o wypłatę odszkodowania zasługuje na uwzględnienie (NSA z 6.06.2012 r., sygn. akt I OSK 869/11). W świetle powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a decyzja organu pierwszej instancji, to jest Starosty P., z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że odszkodowanie zostało ustalone, jednak nie doszło do jego wypłaty; ustalenie odszkodowania nastąpiło ostateczną decyzją z [...] lutego 1995r., zatem ponowne rozstrzygnięcie ustalające odszkodowanie rodziłoby skutek z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a "kwestia wypłaty odszkodowania stanowi odrębną sprawę". Z kolei organ pierwszej instancji ograniczył swoje uzasadnienie do opisu ustaleń faktycznych w sprawie i stwierdzenia, że analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie dała podstawy do uznania, że odszkodowanie ustalone zostało w treści decyzji podziałowej i przedmiotowego odszkodowania zrzekli się skarżący. Zatem Sąd, po pierwsze - wobec przedstawionej wyżej treści wniosku skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego (wypłaty odszkodowania) uznał, że rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania organ pierwszej instancji wyszedł poza zakres wniosku skarżących i taki stan rzeczy organ odwoławczy nie tylko zaakceptował, ale wręcz przedmiot sprawy - pomimo utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji – ograniczył wyłącznie do kwestii ustalenia odszkodowania; po drugie zaś obowiązkiem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżących o wypłatę odszkodowania z zachowaniem zasad ogólnych, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11; zasad postępowania dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80; a nadto i wymogów wnikających z art. 107 K.p.a. Przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy przez organ będzie wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania i jego rozpoznanie nastąpi z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zastosował w sprawie art. 145a § 1 P.p.s.a. wobec niestwierdzenia przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 P.p.s.a.