IV SA/Wa 3326/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. T. i S. T. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wnioskiem z 10 kwietnia 2018 r. A. T. i S. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Wojewody [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Wymienioną decyzją Wojewoda [...] ustalił na rzecz małżonków S. T. i A. T. odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości w kwocie 1.367.352,-zł powiększone o kwotę 10.000,-zł z tytułu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym posadowionym na nieruchomości, położonej w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...], o pow. 0,9699 ha, nr [...] o pow. 0,0110 ha i nr [...] o pow. 0,1166 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...]. Wnioskodawcy wnieśli o przeprowadzenie wizji lokalnej w celu inwentaryzacji parametrów cenotwórczych budynku mieszkalnego, sieci uzbrojenia oraz innych obiektów budowlanych, bowiem istniejący w sprawie dowód – nieznany wcześniej organowi – w postaci projektu budowlanego oraz PZT świadczą o nowych okolicznościach sprawy. Uzasadniając wniosek wskazali, że w dniu 17 marca 2018 r. odnaleźli dokumenty z lat 80.tych XX w. obejmujące projekt techniczny budynku, mapy geodezyjne, decyzję administracyjną oraz PZT nieruchomości, która została wywłaszczona w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wnioskodawcy wskazali, że z dokumentów tych wynika, że szereg parametrów wpływających na wartość nieruchomości jest inna aniżeli ta wynikająca z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. K.. We wniosku skarżący stwierdzili, że oględziny dokonane zostały przez biegłą wyjątkowo niestarannie, a sam protokół podpisany został przez wywłaszczonych jako in blanco. Ponadto na dzień dzisiejszy stan emocjonalny i psychiczny wnioskodawców pozwala im podejmować znacznie bardziej racjonalne decyzje. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego wskazując, że brak jest podstaw, aby uznać, że strony dowiedziały się o okolicznościach lub dowodach mających stanowić podstawę wznowienia postępowania nie wcześniej niż jeden miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Organ podał, że w posiadaniu wskazanych dokumentów, mających stanowić podstawę wznowienia, strony były od kilkudziesięciu lat, albowiem jak przyznano dokumenty te zgromadzone zostały na przestrzeni lat. W związku z tym terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa nie można liczyć od dnia, w którym strony – po zleceniu zięciowi przeszukania kartonów z dokumentami – miały odnaleźć przedmiotowe dokumenty. Strony o istnieniu dokumentacji związanej z budową domu oraz tego, co w ramach tej inwestycji zostało zrealizowane, wiedziały od lat osiemdziesiątych. O zachowaniu terminu nie świadczy wskazywana data, w której strony zapoznały się z będącą w ich posiadaniu dokumentacją i doszły do przekonania, że umożliwi im ona zakwestionowanie sporządzonej wyceny i decyzji o ustaleniu odszkodowania, od której skarżący zrzekli się prawa do wniesienia odwołania. W ocenie organu, datę tę można byłoby jedynie poczytywać za datę, w której wnioskodawcy ocenili znaczenie powoływanych dowodów jako podstawy wznowienia postępowania. Jednak nawet i w takiej sytuacji nie doszło do zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Na postanowienie to skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli zażalenie, w którym podnieśli, że organ wojewódzki nie zbadał, czy nowe dowody przedstawione przez stronę są istotne dla sprawy, czy dotyczą przedmiotu wyceny oraz czy mają znaczenie prawne. Zarzucili organowi, że ten nie zbadał wpływu zgłoszonych dowodów na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz nie wyjaśnił, kiedy w sprawie upłynął miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Na okoliczność daty odnalezienia wskazanych dokumentów, załączonych do wniosku, skarżący wnieśli o przesłuchanie w charakterze świadka ich zięcia A. C. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że podanie o wznowienie postępowania nie zostało wniesione w terminie zakreślonym art. 148 § 1 kpa, czyli w ciągu miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Nowe okoliczności sprawy mają bowiem wynikać z nowych dowodów, nieznanych wcześniej organowi administracyjnemu. Na gruncie niniejszej sprawy nie można przyjąć, że strony dowiedziały się o nowych okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, gdyż dokumenty, na które się powołują znajdowały się w ich posiadaniu od lat osiemdziesiątych. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. A. T. i S. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 78 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie przyczyn, wobec których organ uznał, że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu, nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka i niewyjaśnienie przyczyn jego nieuwzględnienia, co skutkowało dokonaniem dowolnej oceny materiału dowodowego z uwagi na jego niekompletność. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego – i to postanowienie formalne, bo niedotyczące meritum sprawy. Zatem do tego aspektu – o charakterze wyłącznie procesowym – musi zostać zawężona jego ocena sądowa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest m.in. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Treść żądania i wskazana podstawa wznowienia są wiążące dla organu. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania i zbadania zasadności tej przesłanki, a następnie ewentualnie decyzji dotychczasowej, organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić zaistnienie w sprawie wymaganych przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, mogących stanowić przeszkody do wznowienia, jak też terminowość złożenia podania, gdy wznowienie następuje na wniosek. Wystąpienie negatywnych przesłanek, jak i uchybienie terminowi do zgłoszenia żądania w tej materii tamuje bowiem drogę do prowadzenia tego postępowania. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa), zaś ich brak skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), które stosownie do art. 149 § 2 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, że po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu ustalenie wyżej opisanych okoliczności formalnych, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny [zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740]. W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia podania, jak i przesłanki podmiotowe (np. legitymację wnioskodawcy, jego zdolność procesową) oraz przedmiotowe (wskazanie ustawowej podstawy wznowienia, istnienie sprawy administracyjnej, decyzji ostatecznej, właściwość organu), ewentualnie tamujące drogę do merytorycznego rozpatrzenia żądania, czyli uzasadniające odmowę wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12, dostępny na powyższej stronie internetowej). Jedną z podstawowych kwestii wymagających zbadania na tym etapie postępowania jest zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie. W myśl art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 kpa, czy termin z art. 111 § 1 kpa do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W sprawie chodzi zatem o powzięcie wiadomości o nowej – dotychczas nieznanej – okoliczności, czy nowym dowodzie dla niej istotnych. We wniosku skarżący wskazali, że wnoszą o wznowienie postępowania na podstawie odnalezionych w dniu 17 marca 2018 r. dokumentów z lat osiemdziesiątych obejmujących projekt techniczny budynku, mapy geodezyjne, decyzję administracyjną oraz PZT nieruchomości, która została wywłaszczona w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazane dokumenty mające służyć za podstawę wznowienia wytworzone zostały na przestrzeni lat osiemdziesiątych, a więc w okresie znacznie poprzedzającym decyzję odszkodowawczą z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący mieli wiedzę i świadomość ich istnienia i byli w ich posiadaniu – jedynie nie mogli ich odnaleźć – zatem nie jest to okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, o której skarżący nie mieliby wcześniej wiedzy. Nie można więc mówić, że skarżący dowiedzieli się o nowych okolicznościach, które mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdyż dokumenty, na które się powołują znajdowały się w ich posiadaniu od lat osiemdziesiątych. Słusznie więc organy orzekające w sprawie odmówiły wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, odnaleziona 17 marca 2018 r. dokumentacja skutkowała poszukiwaniem administracyjnego sposobu na wzruszenie decyzji odszkodowawczej. Skarżący błędnie jednak przyjmują, że o zachowaniu miesięcznego terminu do wznowienia postępowania rozstrzyga chwila powstania świadomości prawnej relewantności określonego dowodu lub zdarzenia. Podkreślić należy, że podstawą wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zatem termin jednego miesiąca określony w art. 148 § 1 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o nowym dowodzie lub okoliczności – nieznanej dotychczas – stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym (prawidłowo) oceniła znaczenie dowodu lub faktu. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. Wbrew przekonaniu skarżących, dla zachowania terminu z art. 148 § 1 kpa nie ma więc znaczenia kiedy uświadomili sobie o zaistnieniu możliwości wniesienia podania o wznowienie postępowania, lecz kiedy obiektywnie dowiedzieli się o istnieniu okoliczności (w niniejszej sprawie dokumentów, w posiadaniu których byli od lat osiemdziesiątych) stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Powyższej oceny nie może zmienić argumentacja podnoszona przez skarżących, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedzieli się w dniu 17 marca 2018 r. w wyniku odnalezienia wskazanej dokumentacji. Data dokonania analizy dokumentacji i wyprowadzona zeń konkluzja nie stanowią o dacie dowiedzenia się o podstawie wznowieniowej, bo nie jest to przesłanką z art. 148 § 1 kpa. Zatem niepodobna przyjąć jako właściwej daty – 17 marca 2018 r. Uchybienie ustawowemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 kpa do wniesienia podania o wznowienie postępowania skutkuje obowiązkiem wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji podjął więc prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 kpa z powodu wniesienia żądania wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Organ zasadnie bowiem uznał, że z wyjaśnień skarżących co do daty uzyskania wiedzy o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia wynika, że wyżej wymieniona konieczna przesłanka formalna nie została spełniona. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Bezpodstawnie zatem skarżący usiłowali oprzeć skargę na zarzucie naruszenia art. 7 kpa i art. 80 kpa oraz art. 78 kpa. Nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z zeznań świadka – zięcia skarżących, na okoliczność daty odnalezienia wskazanych dokumentów – jest w sprawie okolicznością niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, co już wyżej zostało powiedziano, skarżący byli w posiadaniu tych dokumentów od lat osiemdziesiątych, zaś kwestia kiedy skarżący uświadomili sobie znaczenie tych dokumentów dla sprawy odszkodowawczej, nie ma znaczenia dla zachowania miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Kwestionowane postanowienia spełniają również wymagania określone art. 124 § 1 i 2 kpa. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, którego nie stosuje się do postanowień. Z przytoczonych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). ----------------------- 1