IV SA/Wa 3336/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skarg I. B., N. C., M. S. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz: Skarżącej I. B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), skarżącego M. S. kwota 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), skarżącego K. B. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. działające na podstawie art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. G., P. Z., T. B., J. S., S. S., D. Z., S. W., K. i M. B., A. B., W. P., M. S., K. B., S. J., T. B., A. B., E. i S. W., M. S., H. O., A. M., M. W., H. P., M. i R. A., A. S., M. K., B. G., I. K., J. B., I. B., K. i A. P., W. P., J. R., J. P., H. Z., H. S., T. Z., M. Z., T. Z., K. C. i Nadleśnictwa [...], od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r którą zatwierdzono projekt scalenia wsi [...] gmina [...] o obszarze 774,5662 ha, utrzymaną tę decyzję w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi [...] gmina [...] o powierzchni 774,5662 ha. Do postanowienia dołączono listę uczestników scalenia, na której widnieje 458 pozycji. Zgodę na przeprowadzenie scalenia wyraziła większość gospodarstw rolnych (102 na 166), których powierzchnia wynosi razem 314,58 ha na łączną powierzchnię 608,64 ha. Na zebraniu uczestników scalenia zwołanym na dzień [...] marca 2005 r. odczytano postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów. Na kolejnym zebraniu w dniu [...] kwietnia 2006 r. wybrano Radę Uczestników Scalenia, w liczbie 10 osób. Starosta [...] pismem z dnia 3 kwietnia 2007 r. nr [...] upoważnił geodetę [...] Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] R. C. do przeprowadzenia szacunku porównawczego gruntów oraz opracowania projektu scalenia we wsi [...]. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta [...] powołał komisję pełniącą funkcję doradczą i opiniującą przy scaleniu gruntów wsi [...] gmina [...]. Na zebraniu ogólnym uczestników scalenia zwołanym w II terminie przez Starostę w dniu [...] lipca 2007 r. przedstawiono zasady szacunku porównawczego gruntów i określono wartości dla poszczególnych klas bonitacyjnych. Następnie uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów (zgodnie z art. 13 ustawy). W dniu [...] lipca 2007 r. zwołano zebranie uczestników scalenia, na którym ogłoszono wyniki szacunku gruntów, zgodnie z zasadami przyjętymi na zebraniu w dniu [...] lipca 2007 r. W dniach od 13 sierpnia 2007 do 22 sierpnia 2007 r. nastąpiło zaznajomienie zainteresowanych z porównawczą wartością szacunkową gruntów i wartości składowych. W dniu 15 października 2007 r. zwołano w II terminie zebranie uczestników scalenia, na którym podjęto uchwalę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów. W dniach od 20 listopada 2007 r. do 1 grudnia 2007 r. geodeta projektant zebrał życzenia dotyczące przyszłej lokalizacji gruntów. Uczestnicy kwitowali zawiadomienia podpisem w odpowiedniej pozycji rejestru szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem. Treść życzeń odnotowano w punkcie nr 2 karty uczestnika scalenia i autoryzowano datą i podpisem uczestnika składającego życzenia. Opracowany przez upoważnionego geodetę - projektanta, przy udziale komisji doradczej, projekt scalenia gruntów okazano uczestnikom scalenia w dniach od 17 listopada 2007 r. W dniu [...] sierpnia 2011 r. odbyło się zwołane w II terminie zebranie, na którym podjęto uchwałę uzupełniającą zasady szacunku gruntów w zakresie równowartości drzewostanów leśnych w poszczególnych kompleksach. Zgodnie z zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2014 r., w dniu 7 lipca 2014 r. zwołane zostało zebranie w sprawie okazania uczestnikom scalenia projektu scalenia. Okazania projektu na gruncie dokonano w dniach od 8 lipca 2014 do 28 lipca 2014 r. Zawiadomienie o terminie okazania wywieszono w siedzibie urzędu gminy w dniach 12 czerwca 2014 r. do 30 lipca 2014 r. W trakcie okazania każdemu z uczestników przedstawiono obszar i szacunek wydzielonych gruntów. Okazanie zakończyło się zebraniem ogólnym uczestników w dniu 28 lipca 2014 r. Na ogólną liczbę 773 uczestników scalenia, z projektem zapoznało się 135 osób, z czego 51 projekt przyjęło, a zastrzeżenia w wyniku okazania projektu scalenia zgłosiło w ustawowym terminie 14 dni od okazania projektu lub dokonało wpisu do wykazu oświadczeń uczestników scalenia, 84 uczestników. Zastrzeżenia te zostały szczegółowo rozpatrzone i zaopiniowane przez komisję doradczą w okresie od 15 do 19 września 2014 r. Projekt scalenia gruntów wsi [...] w Gminie [...] o ogólnym obszarze 774,5662 ha, zatwierdził Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015r. Zawiadomienie Starosty [...] o zebraniu, na którym odczytana została decyzja zatwierdzająca projekt scalenia, wywieszone było na tablicy ogłoszeń: (1) Urzędu Gminy [...] w dniach od 9 marca 2015 r. do 10 kwietnia 2015 r. oraz we wsi [...], (2) na stronie internetowej Gminy [...] w Biuletynie Informacji Publicznej w dniach od 9 marca 2015 r. do 10 kwietnia 2015 r. Celem podstawowym scalenia gruntów we wsi [...] była przebudowa niekorzystnego kształtu działek, rozdrobnionych i nadmiernie wydłużonych. W wyniku scalenia zaprojektowano nowy układ komunikacyjny wsi, zapewniający dojazd do wszystkich gruntów. Odwołania od przedmiotowej decyzji złożyli: M. G., P. Z., T. B., J. S., S. S., D. Z., S. W., K. i M. B., A. B., W. P., M. S., K. B., S. J., T. B., A. B., E. i S. W., M. S., H. O., A. M., M. W., H. P., M. i R. A., A. S., M. K., B. G., I. K., J. B., I. B., K. i A. P., W. P., J. R., J. P., H. Z., H. S., T. Z., M. Z., T. Z., K. C. i Nadleśnictwo [...]. Rozpatrując powyższą sprawę ponownie Kolegium wskazało, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r., poz. 700), zwana dalej "ustawą". Celem tego rodzaju postępowania jest stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Postępowanie w sprawie scalenia i podziału nieruchomości jest postępowaniem niezwykle sformalizowanym. Sformalizowanie czynności procedury scaleniowej służy przede wszystkim zabezpieczeniu uprawnień uczestników postępowania scaleniowego. Ustawa wymaga do wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek, przystąpienia do scalenia większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Ustawa zawiera liczne przepisy proceduralne, w sposób odmienny od k.p.a. regulujący kwestię doręczeń poprzez dokonywanie ogłoszeń bądź zwoływanie zebrań ogólnych uczestników scalenia, jak również dokonanie odczytania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Wszystkie istotne kwestie takie jak np. zatwierdzenie zasad szacunku gruntów, zgodę na dokonany szacunek gruntów dokonywane są w formie uchwały podejmowanej podczas zebrania ogólnego uczestników scalenia przy zachowaniu warunków, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy. Uczestnicy scalenia informowani są o podejmowanych przez organ prowadzący czynnościach. Zgodnie z art. 3 ust. 1, postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Jak już wyżej wskazano, powyższy warunek został spełniony, bowiem zgodę na przeprowadzenie scalenia wyraziła większość gospodarstw rolnych (102 na 166), których powierzchnia wynosi razem 314,58 ha na łączną powierzchnię 608,64 ha. Jak stanowi art. 7 ustawy: art. 7. 1. wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty. 2. postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych. 3. postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych zlokalizowanych na terenie wsi [...], zgodnie z dyspozycją art. 3 ust 2 ustawy. Ponieważ liczba uczestników scalenia przekroczyła 10 osób, na zebraniu ogólnym uczestników scalenia, zwołanym przez Starostę [...] w dniu [...] kwietnia 2006 r. dokonano wyboru rady uczestników scalenia. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy, oszacowania gruntów i wykonania projektu scalenia dokonał upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze, ustanowionej zarządzeniem Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy, uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. W dniu 25 czerwca 2006 r. zwołano w II terminie zebranie ogólne uczestników scalenia, którego przedmiotem było podjęcie uchwały w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów. Uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów objętych scaleniem we wsi [...] gminy [...] ustalono m.in. wartość punktową w powiązaniu z gleboznawczą klasyfikacją punktów. Ustalono ponadto, że wartość punktowa gruntów zabudowanych zostanie ustalona zgodnie z powyższymi kryteriami. Dla gruntów szczególnie wysoko cenionych przez użytkowników, wykazanych na załączniku graficznym do uchwały, przyjęto wartość 200 pkt. Ustawa przewiduje w ust. 4 tego przepisu, że jeżeli scaleniem zostały objęte grunty leśne o takiej samej wartości, z drzewostanami o jednakowych elementach szacunkowych, można zaniechać szacowania drzewostanów. W podjętej uchwale zawarto w związku z tym zapis, iż nie przewiduje się odrębnego szacowania drzewostanu i przynależności gruntowych. Powyższe zasady szacunku uzupełnione zostały uchwałą z dnia [...] sierpnia 2007 r. poprzez dokonanie zapisu o następującej treści: "Drzewostan leśny w poszczególnych kompleksach oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały uznajemy za równowartościowy". Stosownie do postanowień art. 13 ustawy, zgoda na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych wyrażana jest przez uczestników scalenia w formie uchwały, podejmowanej na zebraniu zwołanym przez starostę. Uchwała zapada większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Uchwałą z dnia [...] października 2007 r. zebranie ogólne uczestników scalenia dokonało zatwierdzenia wykonanego szacunku gruntów, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy projekt scalenia wyznaczono na gruncie i okazano uczestnikom scalenia. W ustawowym terminie 14 dni od okazania projektu scalenia, zastrzeżenia złożyło 84 uczestników. Komisja doradcza ustaliła harmonogram rozpatrywania zastrzeżeń, a uczestnicy, którzy złożyli zastrzeżenia, byli informowani pisemnie o terminie ich rozpatrzenia i możliwości wzięcia udziału w posiedzeniu komisji. W wyniku rozpatrzenia uwag przez komisję doradczą, zastrzeżenia 33 uczestników zostały uwzględnione w całości, zastrzeżenia 18 uczestników uwzględniono w części, zastrzeżenia złożone przez 30 uczestników nie zostały uwzględnione. Po przeprojektowaniu planowanych działek, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Starosta [...], zatwierdził projekt scalenia wsi [...] gmina [...] o łącznej powierzchni ewidencyjnej 774,5662 ha, uwidoczniony na mapach obszaru scalenia i w dodatkowym rejestrze szacunkowym po scaleniu, na warunkach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, zgodnie z protokołem spisanym w dniu 24 lipca 2014 r. Równocześnie zobowiązał uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należytych wpłat, zaś dla uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem ustalił należne dopłaty. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów została podana do publicznej wiadomości, stosownie do art. 28 ust-1 ustawy. Po przeanalizowaniu akt sprawy, w wyniku złożonych odwołań, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji przeprowadził procedurę scalania zgodnie z przepisami ustawy, dochowując terminów i warunków określonych w jej przepisach. Uczestnicy scalenia informowani byli o wszelkich czynnościach na zwoływanych w prawidłowy sposób zebraniach. Projekty scalenia okazano uczestnikom scalenia, zaś zastrzeżenia do projektu scalenia zostały rozpatrzone przez komisję, po uprzednim wysłuchaniu wnoszącego zastrzeżenia. Zgłaszającym zastrzeżenia zapewniono udział w posiedzeniu komisji, informując następnie o sposobie rozpatrzenia zastrzeżenia. W przypadkach uznanych za konieczne dokonano wizji w terenie. Posiedzenia komisji rozpatrującej zastrzeżenia były protokołowane, tak jak wszystkie zebrania odbywające się w toku postępowania scaleniowego. Z protokołów tych wynika, że uczestnicy postępowania byli informowani o wszystkich czynnościach, jak i obowiązujących regulacjach prawnych. Analiza złożonych odwołań wskazuje, że większość odwołujących się kwestionuje przyznanie otrzymanych jako ekwiwalent dotychczas posiadanych gruntów. Kolegium wskazało, że scalenie gruntów ma charakter techniczny i jest zbiorowym zabiegiem urządzeniowo-rolnym (gospodarczym), przy opracowywaniu którego organ administracyjny korzysta z pewnej swobody. Swoboda ta jest niezbędna dla optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym możliwym uwzględnieniu interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Konieczność uwzględnienia interesów wielu osób powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie zawsze zgadza się z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa, z których każdy nastawiony jest przede wszystkim na polepszenie warunków swojego gospodarstwa. Oznacza to, że nie jest możliwe - szczególnie przy tak znacznej liczbie stron - wypracowanie rozwiązania, które uwzględniałoby wszystkie żądania każdego z uczestników scalenia. Charakter postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów o często sprzecznych interesach oraz które obejmuje rozległy obszar gruntów, nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z uczestników. Nagromadzenie interesów indywidualnych, z natury różnych powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Za racjonalny należy uznać taki projekt scalania gruntów, który zachowuje obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, po drugie zaś - ilość zgłoszonych zastrzeżeń przez uczestników scalenia. Pierwsza przesłanka ma charakter obiektywny, pozwalający na sprawdzenie zachowania prawidłowości procedury. Druga przesłanka ma charakter subiektywny, każdy bowiem uczestnik scalenia może wyrazić swoje stanowisko w tym zakresie co wniesienia zastrzeżenia wobec proponowanej nieruchomości wynikającej z wymiany gruntów. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 8 ustawy: Art. 8. 1. Uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. 2. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. 3. Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty. Podkreśliło, że zasady szacunku określone zostały w uchwale zebrania ogólnego z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów objętych scaleniem we wsi [...] gminy [...], co oznacza, że uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na zaproponowane tam zasady, zaś uchwałą z dnia [...] października 2007 r. zebranie ogólne uczestników scalenia dokonało zatwierdzenia wykonanego szacunku gruntów. W oparciu o powyższe uchwały, biegli zaprojektowali nowy układ działek, uwzględniając w miarę możliwości życzenia uczestników w tej kwestii uwzględnione w kwestionariuszu życzeń, a następnie dokonując uwzględnienia zastrzeżeń i przeprojektowując działki w tych przypadkach, gdzie uznali złożone zastrzeżenia za zasadne. Należy mieć przy tym na uwadze, że uwzględnienie zastrzeżeń powoduje kolejne zmiany w strukturze działek. Z uwagi na powyższe biegli obowiązani są rozważyć również, czy uwzględnienie zastrzeżeń i przeprojektowanie proponowanych ekwiwalentów będzie także racjonalne w odniesieniu do całości projektu scalenia. SKO nie podzieliło zarzutów dotyczących kwestii szacowania drzewostanu na poszczególnych działkach wskazując, że uchwałą z dnia [...] sierpnia 2007 r. zebranie ogólne uczestników przyjęło zapis o następującej treści: "Drzewostan leśny w poszczególnych kompleksach oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały uznajemy za równowartościowy". Tym samym należy przyjąć, że uczestnicy wyrazili zgodę na taki sposób szacowania drzewostanu, w którym co do zasady działki leśne mają jednakową wartość punktową, niezależnie od stanu ich zalesienia i wieku znajdujących się na nich drzew. Kolegium przeanalizowało dokumentację związaną ze scaleniem i stwierdziło, że w znaczącej większości przypadków objętych odwołaniami nastąpiło zmniejszenie ilości dotychczas posiadanych działek (niekiedy o blisko 40%), w kilku przypadkach pozostała taka sama, a jedynie w jednym przypadku doszło do powiększenia areału. Ostatecznie organ skonstatował, że ilość osób niezadowolonych z dokonanego scalenia i wymiany gruntów stanowi niewielki odsetek uczestników scalenia. W ocenie Kolegium oznacza to, że cel scalenia został osiągnięty i zasadniczo nastąpiła poprawa w ukształtowaniu gospodarstw rolnych. Kolegium zauważyło podczas analizy odwołań że zdaniem części skarżących projekt scalenia nie był konsultowany z jego uczestnikami. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Postępowanie scaleniowe było prowadzone w sposób zgodny z przepisami ustawy, co wynika z dokumentacji sprawy. Organ odwoławczy podkreślił także, iż nie mają znaczenia argumenty - zawarte w jednym z odwołań - dotyczące działań podejmowanych przez uczestników scalenia, polegające na wycince drzewostanu na dotychczasowych działkach, powyższa kwestia nie ma bowiem znaczenia z punktu widzenia ustawy i stanowi okoliczność faktyczną, na którą ani organ pierwszej instancji ani Kolegium nie mają wpływu. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli, składając odrębne skargi: I. B., Nadleśnictwo [...], K. B. i M. S. Na podstawie art. 111§ 2 P.p.s.a. zarządzono o połączeniu spraw o sygn. akt IV SA/WA 3336/15, 3337/15 i 3338/15 i dalszym prowadzeniu sprawy pod sygnaturą IV SA/WA 3336/15 z uwagi na fakt, że wszystkie dotyczyły tej samej decyzji administracyjnej. I. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do jego wznowienia, wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym bez swojej winy; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, 8 ust. 1, 24 ust. 2, 25 ust 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. D.U. 2014, poz. 700 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w wyniku scalenia nie otrzymała mniejszej liczby działek, mimo że taki jest ustawowy cel scalenia. W wyniku scalenia nadal ma dużą liczbę działek, nastąpiło tylko ich przesunięcie w terenie. Działki [...], [...], [...] i [...] zostały połączone i przesunięte w inne miejsce i oznaczone jako działka [...] – stanowi to o naruszeniu art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu. Działka [...] z uwagi na niekorzystne położenie uniemożliwia jej rolnicze wykorzystanie. 4 działki były to działki o różnym przeznaczeniu – jedna orna a pozostałe łąki. Przyznane skarżącej działki, w tym działka [...] położone są niże niż wieś [...], która położona jest na wzgórzu, co powoduje że woda opadowa i lokalne cieki wodne płyną w niektórych miejscach równolegle z jednej strony wsi a z drugiej do drogi nr [...] – przez przedmiotowe działki przy czym zatrzymują się na tych położonych najniżej tworząc na nich bądź okresowe strumyki bądź trwałe rozlewiska. Działki są uprawiane – na działce ornej sadzone są ziemniaki i warzywa co stanowi zaplecze dla prowadzonego obok gospodarstwa rolnego, działki siedliskowe praktycznie do niej przylegają. Z kolei łąka jest regularnie koszona i z uwagi na bliskość z siedliskiem stanowi najdogodniejszy punkt do wyprowadzania i wypasu bydła. Proponowana zmiana, poza tym że faktycznie w jednym przypadku nastąpiło scalenie, nie jest dla skarżącej akceptowalna. Nowy grunt położony jest nisko gdzie praktycznie cały rok stoi na nim woda. Działka nie może być wykorzystana ani rolniczo ani nawet na łąkę gdyż jest podmokła, rośnie na niej tarnina, głód, akacje, inne kolczaste krzewy, które uniemożliwiają korzystanie z niej. Doprowadzenie tej działki do stanu w którym będzie mogą być uprawiana wymaga znacznego nakładu pracy i pieniędzy, tym bardziej że należałoby podnieść jej teren. Wszystko to spowoduje, że skarżąca będzie zmuszona zaprzestać rolniczego wykorzystania tych działek. Zdaniem skarżącej scalenie powinno polegać nie tylko na połączeniu działek ale i na niepogarszaniu dotychczasowej sytuacji właściciela nieruchomości. Nadleśnictwo [...] zarzuciło: - naruszenie art. 107 i 110 K.p.a. poprzez uznanie za bezzasadny zarzut błędnego sformułowania decyzji organu I instancji poprzez nie wskazanie w decyzji projektu scalenia który powinien stanowić integralną część zaskarżonej decyzji. Obie decyzje nie zawierają zapisu w tym zakresie ani nie zawierają załącznika. Skarżący nie wie jaki grunt otrzymał w wyniku scalenia. - naruszenie art. 8, 11, 12, 13 i 14 ustawy o scalaniu poprzez błędne dokonanie szacunku gruntów objętych scaleniem. Wartość otrzymanych po scaleniu gruntów jest zaniżona. Lasy Państwowe powinny otrzymać w wyniku scalenia grunty leśne a nie rolne; -naruszenie art. 24 i 25 ustawy o scaleniu poprzez błędne rozpatrzenie zastrzeżeń zgłoszonych przez Nadleśnictwo w szczególności poprzez nie zasięgnięcie opinii Komisji, o której mowa w art. 10 tej ustawy; -naruszenie art. 38e ustawy o lasach poprzez nie uzyskanie w toku postępowania zgody Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na dokonanie zamiany w ramach scalenia. Ponieważ w wyniku scalenia otrzymano grunty ekwiwalentne należy rozważyć czy czynności scalenia nie stanowią w istocie zamiany dla której skuteczności wymagana jest zgoda Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi właściwemu. W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo wskazało, że decyzja scaleniowa nie jest precyzyjna gdyż nie wynika z niej jakie grunty były objęte scaleniem i jakie grunty zostały przyznane w ramach czynności scaleniowych (stan po scaleniu). Nie zawiera także załącznika graficznego. Zarzut wadliwości treści decyzji scaleniowej nie był w ogóle rozpatrzony przez organ. Ponadto została zaniżona wartość gruntów przyznanych po scaleniu z 667 669,09 do 390 757 zł. Poza tym przyznane grunty nie stanowią dla Lasów Państwowych gruntów pełniej wartości ponieważ prowadzenie na nich gospodarki leśnej będzie wymagało nakładów finansowych tym bardziej, że zalesienie gruntów rolnych jest możliwe w sytuacji gdy dany obszar przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zalesienia. M. S. i K. B. zarzucili: M. S. -naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się SKO w [...] do podnoszonych w odwołaniu zarzutów w tym braku rozważenia stanu faktycznego; -naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu poprzez niestworzenie korzystnych warunków gospodarowania polegające na przyznaniu skarżącemu M. S. działki [...] położonej w oddaleniu od miejsca jego zamieszkania oraz o niższej wartości w zamian za działkę o nr ew. [...] a także działki o nr ew. [...] gdzie kilka lat temu została przeprowadzona została wycinka drzew w zamian za pierwotnie przyznaną jako ekwiwalent działkę o nr ew. [...] całkowicie zalesioną ze znikomą wycinką drzew; -naruszenie art. 8 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o scalaniu poprzez nieuzyskanie przez odwołującego się gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadanie; -naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy co do przyznania skarżącemu działki o nr ew. [...]. K. B.: -naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się SKO w [...] do podnoszonych w odwołaniu zarzutów w tym braku rozważenia stanu faktycznego; - naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu poprzez niestworzenie korzystnych warunków gospodarowania polegające na wydzieleniu ekwiwalentu za działki nr ew. [...], [...] i [...] położonych obok siebie stanowiących jedną całość z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, podwórkiem oraz lasem, dokupione przez odwołującego się w celu powiększenia gospodarstwa rolnego w trzech miejscach w dużej odległości od siebie oraz od miejsca zamieszkania a nadto wydzieleniu ekwiwalentu w działce o nr ew. [...] o nieforemnym kształcie, zaniedbanej i bez dostępu do drogi; -art. 7, 8, 9, 10 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Postępowanie scaleniowe jest szczególnego rodzaju postępowaniem którego przebieg uregulowany jest w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). 4. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązków wynikających z art.15 w związku z art.7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Powyższe uchybienie jest wynikiem niedostatecznego ustosunkowania się przez organ do zarzutów odwołań, co w konsekwencji doprowadziło do niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego i braku możliwości oceny przez Sąd spełnienia przesłanek art. 1 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. W odwołaniu skarżący powoływali się, podobnie jak w skardze na konkretne okoliczności związane z przyznanymi skarżącym nieruchomościami poscaleniowymi. Organ natomiast w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2015 r. opisał przebieg postępowania scaleniowego natomiast nie odniósł się do zarzutów odwołania w kontekście celu scalenia czyli stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. SKO, odnosząc się do zarzutów odwołań, powołało się wyłącznie na brak możliwości zaspokojenia potrzeb każdego z uczestników postępowania scaleniowego, kompleksowy charakter rozstrzygnięcia o stanie posiadania uczestników scalenia i niewielką liczbę osób odwołujących w porównaniu do osób które brały udział w scaleniu. Jedynym zarzutem do którego SKO odniosło się była kwestia sposobu szacowania drzewostanu. Zgodzić należy się z organem, że skoro zgodnie z procedurą scaleniową zebranie ogólne uczestników scalenia przyjęło uchwałę o tym, że drzewostan leśny w poszczególnych kompleksach uznaje się za równoważny to brak jest podstaw do kwestionowania ustalonych w ten sposób wartości. W ocenie Sądu oczywiście należy też zgodzić się z organem, że w tego rodzaju postępowaniu nie można zadowolić każdego z jego uczestników jednakże organ powinien wskazać jakie racje faktyczne przemawiały za przyjętym rozwiązaniem. W szczególności należy to odnieść do zarzutów Nadleśnictwa [...], które wskazuje na błędne dokonanie szacunku gruntów objętych scaleniem i zaniżoną wartość tych gruntów po scaleniu a także to, że w wyniku scalenia otrzymało grunty rolne a nie leśne. Oczywistym powinno być że podmiot jakim są Lasy Państwowe w ramach przysługujących mu uprawnień prowadzi przede wszystkim gospodarkę leśną (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach Dz.U.2015.2100 ). Poza tym z art. 14 ust. 1 ustawy wynika zasada przyznawania użytków tego rodzaju i tej samej jakości – co oznacza, że organ ma w pierwszej kolejności obowiązek zastosowania tej zasady (dotyczy m.in. lasów) a dopiero gdy nie jest to możliwe może wydzielić inne użytki stosując dopłatę pieniężną. W związku z tym organ powinien wskazać dlaczego nie było możliwości przyznania gruntów tego samego rodzaju i tej samej jakości. Niezasadny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 24 i 25 ustawy o scaleniu poprzez błędne rozpatrzenie zastrzeżeń zgłoszonych przez nadleśnictwo i nie zasięgnięcie opinii Komisji o której mowa w art. 10 ustawy. Jak wynika z akt sprawy komisja została powołana zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. i opiniowała podejmowane przez organ czynności w tym zastrzeżenia złożone do projektu scalenia gruntów (protokoły z [...],[...],[...],[...],[...] września 2014 r.). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący wadliwości decyzji scaleniowej w zakresie wskazania obszaru objętego scaleniem i obszaru poscaleniowego. W toku postępowania scaleniowego została sporządzona mapa obszaru scalenia i rejestr szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia do których to jednostek redakcyjnych odnosi się decyzja [...]. Poza tym z analizy skargi Nadleśnictwa wynika, że doskonale wie jaki działki zostały objęte scaleniem a jakie przyznane w wyniku scalenia – co czyni niezasadnym zarzut nieczytelności decyzji scaleniowej. Nieuprawnione są także twierdzenia nadleśnictwa co do możliwości zakwalifikowania czynności scaleniowych jako zamiany dla której konieczne jest uzyskanie zgody Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (art. 38 e ustawy o lasach). Istotą postępowania scaleniowego jest między innymi wymiana gruntów przeprowadzana przez organy samorządowe (starostę) natomiast istotą postępowania zamiennego o którym mowa w art. 38e ustawy o lasach jest zamiana dokonywana przez nadleśniczego lub Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Odnosząc się do skarg M. S. i K. B. należy podzielić zarzut naruszenia art. 107 § 3 i K.p.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się SKO w [...] do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Konsekwencją tego uchybienia jest brak możliwości oceny przez sąd spełnienia kryteriów scalenia o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej. Sąd wobec wadliwości decyzji w wyżej wskazanym zakresie nie może obecnie podzielić zarzutu naruszenia przez organ art. 8 ust. 1 i 14 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez nieuzyskanie przez skarżącego gruntów o równej wartości szacunkowej. Art. 8 ust 1 ustawy scaleniowej rzeczywiście ustala zasadę ekwiwalentności gruntów przed i po scaleniu z 3% tolerancją różnicową pod warunkiem że uczestnicy postępowania scaleniowego wyrażą na to zgodę i zastosowane zostaną dopłaty. Z uzasadnienia decyzji organów nie wynika jaki grunt o jakiej powierzchni otrzymał M. S. w zamian za grunty stanowiące jego współwłasność (poz. rej. 286 wykazu uczestników scalenia). W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odniesie się do tej kwestii w sposób szczegółowy. Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia przez organ art. 9 K.p.a. (zasada informowania stron). Z uzasadnienia skargi nie wynika jakich informacji skarżący pozostali pozbawieni. Brak jest także podstaw do uznania słuszności zarzutu naruszenia art. 10 § K.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu). Jak wynika z akt administracyjnych organ dokonywał stosownych ogłoszeń a skarżący aktywnie brali udział w postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutu niebrania przez skarżącą I. B. w postępowaniu administracyjnym w II instancji – zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca de facto nie sprecyzowała tego zarzutu a fakt że złożyła odwołanie przemawia za jego nieskutecznością. Ocena czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazywanego we wszystkich skargach wymaga wcześniejszego przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania w którym odniesie się do zarzutów odwołań. W związku z tym Sąd pozostawia bez oceny zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego za wyjątkiem wskazanym we wcześniejszej części uzasadnienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze wyżej wskazane uchybienia i ponownie rozpozna sprawę a przede wszystkim odniesie się do zarzutów odwołań, dbając o to aby uzasadnienie spełniało wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i § 18 pkt 1 ust 1 c w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (D.U. 2013, poz. 461 ze zm.) w zw z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800). Na koszty składają się: I. B. – wpis 200 zł; M. S. i K. B. - wpis 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł. Nadleśnictwo nie złożyło wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego.