IV SA/Wa 3349/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej A. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. K., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie z dniem [...] maja 2013 r. ograniczonego prawa rzeczowego - dożywotniej, bezpłatnej służebności mieszkania ustanowionego na rzecz S. K. oraz A. K., obciążającego nieruchomość położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,4483 ha, przeznaczoną pod budowę obwodnicy [...] - Etap I, zadanie 1 - w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowościach [...] i [...] - utrzymał ww decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,4483 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] - w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] i [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, była B. S. (księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych [...]). W dziale III tej księgi wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe tj. dożywotnia, bezpłatna służebność mieszkania w domu znajdującym się na tej nieruchomości, na rzecz S. i A. małżonków K. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz byłej właścicielki B. S. za ww nieruchomość przejętą na rzecz Województwa [...] a także zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...], do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie ostateczna. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2013 roku. W uzasadnieniu ww decyzji Wojewoda min. wskazał, iż S. K. zmarł, natomiast zgodnie ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym z dnia [...] maja 2013 r. ze względu na wiek A. K. (ur. 1927 roku), służebność nie podlega wycenie. Pismem z dnia [...] października 2014 r. A. K. wystąpiła do Wojewody [...] o wypłatę odszkodowania w związku z wygaśnięciem, na skutek wydania przez Wojewodę [...] powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., o zezwoleniu na realizację ww inwestycji drogowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ wyjaśnił, iż Wojewoda [...] ustalił i przyznał już odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość jednocześnie wskazując, iż zgodnie z treścią opinii rzeczoznawcy przysługująca wnioskodawczyni służebność nie podlegała wycenie z uwagi na jej wiek. Zaś wskutek nie wniesienia odwołania decyzja w przedmiocie odszkodowania stała się ostateczna. A. K., uznając ww pismo za decyzję, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosła od niego odwołanie. W wyniku rozpoznania powyższego Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził jego niedopuszczalność, zaś tut. WSA rozpoznając od powyższego postanowienia skargę, wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1515/15 uznał ją za niezasadną. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą na bezczynność organu wskazał, że jej pismo z dnia [...] października 2014 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, któremu należało nadać bieg. Wobec powyższego, Wojewoda [...] rozpoznał ww wniosek i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz A. K. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - dożywotniej służebności mieszkania w domu znajdującym się na ww nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie (decyzja odszkodowawcza), w związku z czym nie można wydać orzeczenia w tej samej sprawie. Rozpoznając wniesione od ww rozstrzygnięcia zażalenie Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], uchylił zaskarżone ww postanowienie Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, iż w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. organ nie orzekł o ustaleniu odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe ani nie odmówił ustalenia odszkodowania w tym zakresie. Tak więc, mając na uwadze art. 12 ust. 4c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi samoistną materialną podstawę wydania decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe, organ wojewódzki powinien wszcząć postępowanie a następnie orzec w decyzji administracyjnej w kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe. Ponownie rozpoznając wniosek, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. orzekł o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za wygaśnięcie z dniem [...] maja 2013 r. ww ograniczonego prawa rzeczowego. W ocenie organu I instancji w istocie zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązkiem organu administracyjnego w postępowaniu odszkodowawczym jest ustalenie odszkodowania na rzecz właściciela, użytkownika wieczystego oraz podmiotów, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości przejętej na realizację celu publicznego. Jednakże, w polskim prawie cywilnym katalog ograniczonych praw rzeczowych jest zamknięty, tzn. jak wskazał, strony nie mogą skutecznie ustanowić ograniczonego prawa rzeczowego nie znanego ustawie. Prawami rzeczowymi ograniczonymi, które dotyczą nieruchomości, są: użytkowanie, służebność, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu i hipoteka. Natomiast Wojewoda na podstawie odpisu aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 1988 r. - umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego ustalił, iż ujawniona w dziale III księgi wieczystej nr [...] dożywotnia służebność mieszkania w budynku posadowionym na nieruchomości składającej się z działki nr [...] została ustanowiona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. i ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy ma szczególny charakter, który nie pozwala na stosowanie do niej w drodze analogii przepisów o darowiźnie lub dożywociu. A to, zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 8 września 1993 r. sygn. akt III CZP 121/93, z kolei prowadzi do wniosku, iż wskazane w dziale III ww księgi wieczystej ograniczone prawo rzeczowe, nie wywołuje oczekiwanego przez skarżącą skutku. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 56), ustanowiła dla rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, "prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w zakresie niezbędnym do zaspokajania swoich potrzeb i potrzeb członków rodziny" (ust. 1) oraz "prawo do użytkowania działki gruntu rolnego o powierzchni nie przekraczającej 10% obszaru przekazanego gospodarstwa, nie więcej jednak niż o powierzchni 0,3 ha" (ust. 2). Oba te uprawnienia wynikają z czynności prawnej przekazania gospodarstwa rolnego następcy lub Państwu i przysługują rolnikowi ex lege. Przekazanie jest ich źródłem. Pierwsze z tych uprawnień odpowiada treści służebności osobistej mieszkania, uregulowanej w art. 301 kc, a drugie treści użytkowania uregulowanej w art. 252-253 kc. Jednakże ani jedno, ani drugie nie jest żadnym z wymienionych tu praw rzeczowych ograniczonych. Obowiązujące prawo polskie nie zna bowiem ograniczonych praw rzeczowych powstałych ex lege. Tym samym uprawnienia te nie mają (...) charakteru prawa rzeczowego. Są one ustawowym skutkiem umowy przekazania gospodarstwa rolnego następcy. Nadto, jak wskazał organ, kwestia wyceny służebności w części dotyczącej A. K. została już wyjaśniona w postępowaniu odszkodowawczym przez rzeczoznawców majątkowych. Z uwagi na wiek uprawnionej, urodzonej w 1927 r., przedmiotowe prawo nie przedstawia żadnej wartości rynkowej. W konsekwencji powyższego ujawniona w dziale III księgi wieczystej nr [...] służebność nie wpływa na wartość przejętej nieruchomości. Od powyższej decyzji A. K. wniosła odwołania wskazując, iż przysługująca jej dożywotnia służebność mieszkania jest ograniczonym prawem rzeczowym i w związku z powyższym, zgodnie z powołaną wyżej regulacją specustawy drogowej, powinno być za nią ustalone odszkodowanie. MInister Inwestycji i Rozwoju, rozpoznając podniesione w odwołaniu zarzuty uznał je za niezasadne i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ww decyzję Wojewody. Organ odwoławczy wskazał, iż prawo dożywocia ustanowione w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. nie ma charakteru prawa rzeczowego, ponieważ stanowi ono ustawowy skutek umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że prawo to nie wygasa z chwilą nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, a zatem brak jest podstaw do ustalenia za nie odszkodowania. Od powyższego rozstrzygnięcia A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie oceny ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego stronie i uznanie, że dożywotna służebność mieszkania nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego; - art. 7 i 77 § 1 Kpa. poprzez zaniechanie przez organ wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie treści zawartej w dniu [...] lipca 1988 r. umowy, w której expressis verbis została ustanowiona "służebność mieszkania w domu znajdującym się na tej nieruchomości", tj. ograniczone prawo rzeczowe, i będącą skutkiem powyższego bezpodstawną odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej z tytułu wygaśnięcia dożywotnej służebności; - art. 77 § 1 k.p.a. i 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rzeczywistego charakteru prawa przysługującego skarżącej, jako prawa rzeczowego, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - art. 6, 7, 8 oraz 11 kpa, jak również art.107 § 3 kpa; - art. 365 § 1 k.p.c., poprzez odmienną ocenę przysługującego skarżącej prawa z pominięciem wyrażonej w tym przepisie zasady związania organów prawomocnym orzeczeniem sądu o wpisie na rzecz skarżącej i jej męża ograniczonego prawa rzeczowego - "służebność mieszkania w domu znajdującym się na tej nieruchomości". Odmienna ocena charakteru prawnego ustanowionego na rzecz Skarżącej prawa była niedopuszczalna w świetle zasady prawomocności materialnej wyrażonej w tym przepisie; - art. 12 ust. 4f w zw. z art. 12 ust 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, że przysługująca skarżącej dożywotnia służebność nie jest ograniczonym prawem rzeczowym i ustalenie w związku z tym, że skarżącej nie przysługuje odszkodowanie; - § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) w z w. z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie dokonanie wyceny ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego skarżącej; - art. 56 Ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przewidziane tym przepisem i będące skutkiem przekazania gospodarstwa rolnego następcy w trybie art. 48 i nast. ww. ustawy prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich, jest tożsame z ustanowioną na rzecz skarżącej i jej męża w § 4 umowy z dnia [...] lipca 1988 r. "służebnością mieszkania w domu znajdującym się na tej nieruchomości", która w odróżnieniu od wynikającego z ustawy prawa do bezpłatnego korzystania była ustanowiona niezależnie i stanowiła ograniczone prawo rzeczowe - wpisane zresztą do księgi wieczystej zgodnie z wnioskiem zawartym w § 8 umowy; - art. 21 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 251 k.c. poprzez pozbawienie strony prawa do odszkodowania, pomimo odjęcia podlegającego stosownej ochronie jak własność - ograniczonego prawa rzeczowego. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również o uchylenie w całości utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej odniósł się szeroko do nieuprawnionego, jego zdaniem, stanowiska organów obu instancji i w konkluzji podniósł, iż przepis cyt. art. 12 ust. 4 c ustawy stanowi samoistną materialną podstawę wydania decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe, jeżeli w decyzji o odszkodowaniu organ w tym zakresie na rzecz skarżącej nie orzekł. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy całkowicie zgodzić się z argumantacją skarżącej, iż nieprawidłowe jest stanowisko organów, uzależniające zasadność ubiegania się i w konsekwencji ustalenia i wypłacenia odszkodowania, tytułem wygaśnięcia przysługującego jej prawa rzeczowego, od genezy jego powstania. Niewątpliwie rację ma skarżąca podnosząc, iż przywołany przez Ministra wywód prawny, pochodzący z uchwały Sądu Najwyższego (III CZP 121/93), nie prowadzi i nie może powadzić do stwierdzenia, że prawo ustanowione na rzecz skarżącej nie było ograniczonym prawem rzeczowym szczególnie, że jako takie właśnie prawo jest ono wpisane do księgi wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy wydał postanowienie o wpisie ustanowionego w § 4 umowy prawa do księgi wieczystej. Postanowienie to korzysta z prawomocności materialnej i stosownie do treści art. 365 § 1 k.p.c. "wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji". Odmienna ocena przysługującego skarżącej prawa wpisanego do księgi wieczystej, jako ograniczone prawo rzeczowe, jest w świetle wyrażonej w ww. przepisie zasady prawomocności materialnej orzeczeń niedopuszczalna. Gdyby zaakceptować stanowisko organów, to sąd wieczystoksięgowy powinien był, wbrew zawartemu w § 8 ww aktu notarialnego wnioskowi, odmówić ujawnienia takiego prawa w księdze wieczystej uzasadniając to tym, że nie jest ono ograniczonym prawem rzeczowym pomimo wyraźnej treści § 4 ww umowy. Sąd wieczystoksięgowy, analizując stan faktyczny sprawy, tego jednak nie uczynił, dokonując bez żadnych zastrzeżeń stosowny wpis w dziale III ww księgi wieczystej. Zgodnie z art. 12 ust 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawy drogowej), jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe {art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Ustawodawca, w jasny i klarowny sposób wskazał uprawnione do uzyskania odszkodowania z powyższego tytułu podmioty jak i podstawę jego nabycia. Nie rozróżnia natomiast za jakie ograniczone prawo rzeczowe przysługuje bądź nie, uprawnionemu podmiotowi stosowne odszkodowanie, jak również nie nakazuje badać podstawy jego ustanowienia i dokonania wpisu do księgi wieczystej. Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r. (sygn. I OSK 1710/11, opubl. Legalis) "odszkodowanie musi obejmować wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Prawo do odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i ograniczone prawa rzeczowe przysługuje mimo, że prawa te nie zostały wymienione w ust. 4 art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale nie ma wątpliwości, że odszkodowanie za te prawa przysługuje poprzez określenie podmiotowej strony uprawnionych do odszkodowania w art. 12 ust. 4f ustawy". Reasumując, zgodzić się należy ze skarżącą, że przepis art. 12 ust. 4 c specustawy drogowej stanowi samoistną materialną podstawę wydania decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe, jeżeli w decyzji o odszkodowaniu organ w tym zakresie nie orzekł. Skarżącej, jako uprawnionej z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, tj. dożywotniej bezpłatnej służebności mieszkania w domu, który niegdyś znajdował się na wywłaszczonej pod budowę drogi nieruchomości, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4f ww ustawy przysługuje prawo do odszkodowania. Odszkodowanie te winno zostać skarżącej przyznane, gdyż na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej ww jej ograniczone prawo wygasło. Odszkodowanie te stanowi quasi rekompensatę z uwagi na utratę możliwości dalszego zamieszkiwania w miejscu, do którego jako uprawniona miała wskazany wyżej tytuł prawny. Skarżąca na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji została zmuszona do opuszczenia domu, w którym na podstawie ww prawa dotychczas zamieszkiwała. Nadto, niezrozumiałym jest stanowisko organów uznających za słuszną opinię rzeczoznawcy wyznaczonego do oszacowania przedmiotowego gruntu celem ustalenia odszkodowania dla byłej właścicielki, w zakresie powodu nie wyliczenia wartości obciążającego przedmiotową nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego. Wartość ta zasadniczo obniża wartość obciążonej nim nieruchomości, stąd też brak zaskarżenia decyzji w tym zakresie przez byłą właścicielkę nie budzi wątpliwości Sądu. Jednakże nie do zaakceptowania jest stanowisko organów w tej kwestii, iż wiek skarżącej stanowi przeszkodę do oszacowania przysługującego jej ww prawa ograniczonego. Takie rozumienie stanowi o dyskryminacji podmiotów, w sposób nieuprawniony różnicując ich sytuację prawną w zależności od spełnienia bądź nie, istotnych z punktu widzenia organów, okoliczności, warunków jak np. w sprawie niniejszej uzależniając przyznanie odszkodowania od bliżej nieokreślonego wieku osoby uprawnionej. W okolicznościach badanej sprawy przesłanką negatywną miał być wiek 86 (data uostatecznia się decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.). Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca powołaną specustawą drogową w omawianym zakresie nie uzależniał przyznania odszkodowania od spełnienia jakichkolwiek innych warunków, poza literalnie wskazanymi w powołanym przepisie art. 12 specustawy drogowej. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Wojewoda [...] weźmie pod uwagę powyższe wywody i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.