IV SA/Wa 335/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2016 r. o odmowie zwrotu - na rzecz p. E. G i G. C. - nieruchomości, stanowiącej część działki ew. nr [...] (obr. [...], w [...]). Organ I. instancji - uzasadniając odmowę zwrotu nieruchomości - wskazał, że stanowi ona drogę publiczną. Uzasadniając decyzję zaskarżoną do Sądu, przywołano następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej ze stycznia 1964 roku (na decyzji nie ma pełnej daty), wydanej na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o terenach budowlanych", zatwierdzono plan podziału nieruchomości, położonej przy ul. [...] nr [...], róg ul. [...] nr [...] w [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...]; grunt, oznaczony jako działka ew. nr [...], podzielono na 3 części - działki ew. nr: [...] (pow. 0,0546 ha), [...] (pow. 0,0632 ha) i [...] (pow. 0,0406 ha); działka o nr ew. [...] została przeznaczona pod ulicę i - zgodnie z art. 11 ustawy o terenach budowlanych - przeszła na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, - z wnioskami o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili spadkobiercy uprzednich właścicieli działki przejętej na rzecz Skarbu Państwa (pisma z 15 lipca i 2 października 2013 r.), - orzeczenie organu I. instancji w przedmiocie zwrotu objętej wnioskiem nieruchomości oparto na art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.); zgodnie z art. 216 ust. 1, przepisy dotyczące zwrotu stosuje się również do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie ustawy o terenach budowlanych, - ogólne zredagowanie art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, że dotyczy on wszelkich, przewidzianych ustawami, form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę; przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie, których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste, - w tak rozumianym pojęciu nabycia prawa własności nie mieści się to, przewidziane w art. 11 ustawy o terenach budowlanych - z uwagi na sposób nabycia; jak wynika ze wskazanego przepisu z objętych podziałem gruntów 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa, bez odszkodowania, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane, umożliwiające prezydium rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami; przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału, która, ponadto, stanowiła podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych; z powołanej regulacji wynikało, że sama ostateczna decyzja administracyjna o podziale nieruchomości była podstawą przejścia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Państwa i stanowiła zarazem podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych; przejęcie przez Państwo 33% własności nieruchomości nie nastąpiło na podstawie władczego rozstrzygnięcia organów administracji państwowej, lecz z mocy samego prawa; ustawa nie przewidywała w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w takich sprawach; przejęcie przez Państwo własności nieruchomości, przeznaczonej na cele publiczne, nie było również uzależnione od zawarcia umowy cywilnoprawnej, - art. 216 ust. 1 - nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nabytych na podstawie ustawy o terenach budowlanych - nie precyzuje konkretnych przepisów tej ustawy; zachodzi zatem potrzeba odwołania się do pojęcia nabycia nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami; jej art. 4 pkt 3b precyzuje, że przez nabycie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości; przejęcie na rzecz Państwa części nieruchomości, w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją, wydaną w myśl przepisów ustawy o terenach budowlanych, nie mieści się w pojęciu nabycia nieruchomości; wobec tego art. 216 ust. 1 nie ma w tym przypadku zastosowania; co za tym idzie, nie przysługuje wniosek o zwrot nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, - w niniejszej sprawie, organ I. instancji powinien umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe; wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości bowiem nie przysługuje; zarówno jednak wydanie decyzji umarzającej postępowanie -zamiast odmownej - jak i wydanie decyzji odmownej - zamiast umarzającej postępowanie - nie stanowi uchybienia, powodującego konieczność uchylenia decyzji; zarówno umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna, sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości, - mając na uwadze powyższe, decyzja organu I. instancji jest prawidłowa. W skardze podniesiono, że organy mylnie ustaliły, jakoby nieruchomość, o której zwrot wystąpiono we wniosku, stanowiła fragment drogi publicznej, gdyż nigdy w tym celu nie została wykorzystana. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji, sformułowanej w zaskarżonym akcie. W trakcie rozprawy (k. 25) Skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Orzekając w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego - art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zakreślający, w związku przepisami rozdziału 6, w dziale III wskazanej ustawy, przypadki, gdy możliwe jest orzeczenie przez organ administracji o zwrocie nieruchomości przyjętej na rzecz Skarbu Państwa, lecz niewykorzystanej w zakładanym celu. Mylnie wywiedziono, jakoby przywołane reguły art. 216 ust. 1 nie mogły, co do zasady, znaleźć zastosowania w danej sprawie. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało w danym przypadku wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie rozważył bowiem, co do meritum, czy zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, objętej wnioskiem Skarżącej. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że - wobec treści art. 216 ust. 1 - przepisy dotyczące zwrotu niewykorzystanych nieruchomości, dotyczą wyłącznie przyjętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy o terenach budowlanych. Z kolei pojęcie nabycia jest rozumiane jako wykonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości (art. 4 pkt. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie sposób stąd jednak wywodzić, aby przepisy dotyczące zwrotu nie obejmowały generalnie rozpatrywanego przypadku, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następowało wprawdzie z mocy prawa lecz było skutkiem wydania decyzji o podziale nieruchomości. Należy odnotować, że podział nieruchomości stanowi niewątpliwie czynność prawną. Nie niweczy tego okoliczność jej dokonywanie - wobec treści ówczesnych regulacji - w drodze zatwierdzenia decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie doszło więc do nabycia danej działki ewidencyjnej, wobec konkretnej czynności prawnej - podziału nieruchomości. Dodatkowo wypada wskazać, że przepisy dotyczące zwrotu, odnoszą się także do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa, w myśl ustawy o terenach budowlanych. Wobec ustalonych w tej ustawie reguł - skoro następstwem wydania decyzji w przedmiocie podziału było przejście z mocy prawa, na rzecz Skarbu Państwa, własności powstającej w wyniku podziału nieruchomości działki - uprawnione jest przyjęcie, że została ona właśnie przejęta na podstawie wskazanej ustawy, w myśl art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy poszukiwaniu prawidłowego rozumienia tej regulacji nie jest uprawniona interpretacja zawężająca. Nie sposób bowiem zakładać, aby wolą prawodawcy było ograniczenie możliwości zwrotu nieruchomości, które zostały zbędnie przejęte w trybie uprzednich regulacji przy zastosowaniu kryterium, czy utrata praw do nieruchomości była następstwem procedowania w przedmiocie wywłaszczenie, czy też nastąpiła z mocy prawa. Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby zwrotowi, co do zasady, nie mogły podlegać nieruchomości, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa w myśl art. 11 ustawy o terenach budowlanych. Trzeba mieć jedynie na uwadze, że - wobec szerokiego określenia celów, w jakich mogą być wykorzystywane grunty nabyte w myśl powołanego art. 11 ("cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami") - wykazanie, że dana nieruchomość nie została wykorzystana na cel, dla jakiego nastąpiło jej nabycie może nie być w wielu przypadkach możliwe. Sytuacja taka wyklucza uwzględnienie wniosku o zwrot. Jednakże, gdy zachowany materiał dowodowy z etapu nabycia nieruchomości, wskazuje jednoznacznie cel, na jaki miała być przeznaczona dana nieruchomość, lecz nie została dotąd nań wykorzystana, nie ma przeszkód dla orzeczenia o zwrocie. W rozpatrywanym przypadku Skarżąca podnosiła, że nieruchomość - już na etapie podziału - miała być wykorzystana na drogę publiczną. Mylnie przyjmując, jakoby przepisy, dotyczące zwrotu nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie znajdowały w sprawie zastosowania, organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy, co do meritum, w kontekście zarzutów odwołania. Podnoszono tam, że objęta wnioskiem nieruchomość nie stanowi fragmentu drogi publicznej. Następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego było więc także uchybienie przepisom postępowania, w kontekście obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Wobec nie rozpoznania sprawy, co do meritum, w dwu instancjach przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy - w danym przypadku - zachodziły przesłanki zwrotu nieruchomości, zakreślone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), przed kontrolą orzeczenia przez sąd administracyjny. Procedując ponownie w sprawie stanowisko w tej kwestii zajmie wpierw organ odwoławczy, zaś niezadowolone z rozstrzygnięcia strony będą mogły je ewentualnie zaskarżyć do sądu administracyjnego. Sformułowane w skardze zarzuty są na tym etapie przedwczesne, wobec oceny prawnej, wyrażonej w orzeczeniu organu odwoławczego, który wyraził błędne stanowisko, jakoby przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące zwrotu niewykorzystanych nieruchomości, nie znajdowały w sprawie w ogóle zastosowania. Organ odwoławczy trafnie wprawdzie odnotował na marginesie, że nieruchomości stanowiące fragmenty dróg publicznych nie podlegają zwrotowi na podstawie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zresztą wynika z przepisów szczególnych w zakresie dróg publicznych. Nie wypowiedział się jednak w ogóle w kwestiach kluczowych - czy przedmiotowa nieruchomość stanowi w istocie fragment takiej drogi bądź też jest wyłącznie nieruchomością, stanowiące własność gminy, położoną obok pasa drogowego. Nie wskazano też, czy w istocie przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka ewidencyjna została na etapie jej wydzielenia przeznaczona na konkretny cel - realizacji drogi. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 §. 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Zasądzone koszty w pkt 2 sentencji to kwota uiszczonego wpisu od skargi.