IV SA/Wa 3355/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania funkcjonalności podmiotu publicznego oddala skargę 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak [...] Minister Cyfryzacji (dalej organ), po rozpatrzeniu wniosku J. W. Biuro Informatyki Stosowanej [...] (dalej skarżący) z dnia [...] października 2017 roku o aktywowanie funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej - ePUAP dla Podmiotu Publicznego, odmówił nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP dla J. W. Biuro Informatyki Stosowanej [...]. Stan spawy był następujący: Wnioskiem z dnia [...] października 2017 roku J. W. Biuro Informatyki Stosowanej [...] wystąpił do Ministra Cyfryzacji o nadanie funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej - ePUAP dla Podmiotu Publicznego. Organ uznał, że przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie stosuje się, zgodnie z jej art. 2 ust. 3, do przedsiębiorstw państwowych, spółek handlowych, służb specjalnych, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta RP oraz NBP, poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 1, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od pomiotów niebędących organami administracji rządowej, oraz wyjątkiem art. 13a, art. 19c i art. 19d ustawy. Wnioskodawca został wpisany do CEiDG, co oznacza, że działa na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2016 poz. 1829 ze zm.) i jest przedsiębiorcą będącym osobą fizyczną (art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).W związku z powyższym, organ stwierdził, że ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie stosuje się do osób wykonujących jednoosobowo działalność gospodarczą. Powyższa konkluzja wynika zdaniem organu z treści ustawy, w której nie wskazano osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w katalogu podmiotów publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ponadto organ stwierdził, iż J. W.Biuro Informatyki Stosowanej [...] nie może również zawrzeć porozumienia z ministrem właściwym do spraw informatyzacji w myśl art. 19c ww. ustawy, gdyż w tym trybie udostępniać usługi na ePUAP mogą wyłącznie podmioty wskazane w art. 2 ust. 3 tego aktu prawa, czyli przedsiębiorstwa państwowe, spółki handlowe, służby specjalne, Kancelaria Sejmu, Senatu i Prezydenta RP oraz NBP, a skarżący nie jest żadnym z tych podmiotów. W ocenie organu, w tym stanie rzeczy brak jest podstaw do nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP i w związku z tym wydał decyzję odmowną. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący, zaskarżając decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia 12 października 2017 r. i zarzucając jej naruszenie przepisów: 1) postępowania tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. § 7 pkt 3 w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1626) w związku z art. 2 oraz art. 19a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 z późn. zm.) 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3kpa Na tej podstawie skarżący wniósł o: 1. ponowne rozpoznanie sprawy i przyznanie mu funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP, 2. w przypadku uznania, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął - o rozpoznanie niniejszego pisma jako skargi na decyzję, kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylenie zaskarżonej decyzji. 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma skarżący stwierdził, że funkcjonalność podmiotu publicznego na ePUAP może być przyznana również podmiotom nie będącym podmiotami publicznymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zgodnie z §7 ust. 3 w zw. z § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Cyfryzacji w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (wydanego na podstawie art. 19 ust. 3 ww. ustawy) ePUAP może wymieniać informacje z innymi systemami teleinformatycznymi (...) podmiotów niepublicznych. Do tego rodzaju wymiany informacji konieczna jest funkcjonalność podmiotu publicznego, a co za tym idzie §11 ust. 1 przewiduje wyjątek od reguły wyrażonej w §7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 6 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej polegający na tym, iż funkcjonalność podmiotu publicznego można również przyznać podmiotowi niepublicznemu, o ile realizuje zadania publiczne (zgodnie z wymogiem art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Pojęcie "zadania publicznego" nie posiada definicji legalnej, a w literaturze panuje pogląd, że przekazanie wykonywania zadań publicznych podmiotom niepublicznym nie pozbawia ich charakteru publicznego. Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za publiczne jest okoliczność, że państwo lub samorząd terytorialny ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie . Skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji i dystrybucji oprogramowania księgowo-podatkowego, a funkcjonalność podmiotu publicznego, która jest przedmiotem wniosku, służyć ma usprawnieniu samodzielnej weryfikacji podatnika na platformie ePUAP właśnie za pośrednictwem tego oprogramowania. Celem stworzenia systemu ePUAP było umożliwienie obywatelom korzystania z administracji publicznej za pośrednictwem urządzeń na odległość, w szczególności weryfikacja tożsamości obywatela poprzez Internet bez konieczności legitymowania się weryfikowanym podpisem elektronicznym. Ta funkcjonalność staje się zdaniem skarżącego bardzo ważna, gdyż z początkiem 2018 roku wszyscy podatnicy VAT, także mali i mikro przedsiębiorcy, zobowiązani są wysłać plik JPK_VAT. A od połowy 2018 roku, na wezwanie, również inne rodzaje JPK, a z reguły nie posługują się oni płatnym podpisem kwalifikowanym. Wysłanie plików JPK z wykorzystaniem programu opracowanego na zlecenie Ministerstwa Finansów wymaga w ocenie skarżącego od użytkowników programów księgowych dodatkowych czynności i większego obycia cyfrowego, powstaje też ryzyko popełnienia błędów. Uzyskanie funkcjonalności podmiotu publicznego umożliwiłoby skarżącemu wprowadzenie uproszczenia w korzystaniu przez podatników z jego oprogramowania. Dzięki tej funkcjonalności użytkownik mógłby przeprowadzić weryfikację tożsamości jako podatnik w ePUAP bez opuszczania środowiska programu opracowanego przez skarżącego, gdzie wszystkie działania są zautomatyzowane i proste do wykonania. W ocenie skarżącego takie usprawnienie służy niewątpliwie realizacji zadania publicznego, jakim jest weryfikacja tożsamości podatników wysyłających pliki JPK przez Internet. W związku z powyższym realizuje on zadania publiczne i zgodnie z §7 ust. 3 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej jest uprawniony do uzyskania funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP. Przedmiotową decyzję Strona odebrała w dniu 12 października 2017 r., a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2017 więc został potraktowany jako skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Organ przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz ze swoją odpowiedzią, w której wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Sąd zgadza się z twierdzeniem organu, że podstawę dla rozstrzygnięcia kwestii przyznania lub nie, określonemu podmiotowi (tu osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą) funkcjonalności podmiotu publicznego na platformie ePUAP stanowią przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 z późn. zm.), a także rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1626). Stosownie do treści § 7 ust. 3 rozporządzenia w/w Ministra Cyfryzacji, funkcjonalność podmiotu publicznego na ePUAP staje się dostępna po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku przez ministra właściwego do spraw informatyzacji. Decydująca dla rozstrzygnięcia możliwości nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP jest ocena, czy wnioskodawca zalicza się do kręgu podmiotów, wobec których ma zastosowanie ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że z zastrzeżeniem wyjątków w niej przewidzianych, przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne określone przez ustawy: 1) organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, 2) jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, funduszy celowych, 3) samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, | 4) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, 5) Narodowego Funduszu Zdrowia, 6) państwowych lub samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych Art. 2 ustawy zawiera różne zakresy związania ustawą podmiotów w niej wymienionych. Kryterium stopnia związania ustawą jest realizacja przedmiotowo różnych zadań publicznych, natomiast warunkiem związania ustawą jest bycie jednym z podmiotów wskazanym wprost w art. 2 ustawy. Sąd podziela stanowisko organu, że zadania publiczne to normatywnie postulowane dla dobra wspólnego zachowania, za które odpowiedzialność ponoszą organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe. "Zadania publiczne" to pojęcie prawne użyte w Konstytucji - w art. 15, 16, 163 i 164 - w kontekście udziału samorządu w sprawowaniu władzy publicznej, o której mowa w art. 7 i 10. W świetle Konstytucji zadania publiczne są wykonywane na podstawie i w granicach prawa przez podmioty sprawujące władzę publiczną, w tym w istotnej części przez samorząd terytorialny wykonujący te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Wśród zadań publicznych Konstytucja wyróżnia zadania służące "zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej" oraz zadania zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a wśród nich takie, które ustawa może zlecić organom samorządu, jeżeli wynika to "z uzasadnionych potrzeb państwa". Ma rację organ uznając, że brzmienie przepisu art. 2 ustawy o informatyzacji wskazuje wprost, że odnosi się ona nie do wszystkich podmiotów realizujących zadania publiczne, ale wyłącznie do tych w ustawie wskazanych. Słuszna jest zatem konkluzja, że w przypadku, w którym ustawa wskazuje katalog zamknięty podmiotów, niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. W konsekwencji, skoro wśród podmiotów, do których zapisy omawianej ustawy stosuje się w całości jak i wśród podmiotów, co do których wskazane w ustawie przepisy nie znajdą zastosowania ustawodawca nie wymienił osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą to oznacza, że podmioty te nie zostały objęte reżimem tej ustawy. Minimalne wymagania dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji § 7 pkt 3 w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej i mają uwzględniać konieczność zachowania spójności prowadzenia rejestrów publicznych i wymiany przetworzonych danych w formie elektronicznej z podmiotami publicznymi. Kwestie związane z elektroniczną wymianą informacji określa art. 16 omawianej ustawy, który stanowi, że elektroniczna wymiana informacji oznacza, że podmiot publiczny: 1. organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej, 2. udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Z przedstawionej charakterystyki wynika, że włączenie danego podmiotu do systemu, polegające na nadaniu funkcjonalności podmiotowi publicznemu na ePUAP, ma charakter publicznoprawny, przejawiający się – przy spełnieniu warunków określonych w omawianych ustawie i rozporządzeniu – możliwością świadczenia przez podmiot publiczny usług z wyżej wymienionymi skutkami. Minister Cyfryzacji decydując o nadaniu funkcjonalności podmiotowi publicznemu na ePUAP bada formalną i merytoryczną treść wniosku, w tym w szczególności ustala czy wnioskodawca jest podmiotem publicznym w rozumieniu art. 2 ustawy. Przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie stosuje się do osób fizycznych wykonujących jednoosobowo działalność gospodarczą, bowiem nie są ujęte w zamkniętym katalogu podmiotów publicznych, o których mowa w jej art. 2 ust. 1. Skarżący nie może również zawrzeć porozumienia z ministrem właściwym do spraw informatyzacji - w myśl art. 1. ustawy - gdyż w tym trybie udostępniać usługi na ePUAP mogą wyłącznie podmioty wskazane w jej art. 2 ust. 3, czyli przedsiębiorstwa państwowe, spółki handlowe, służby specjalne, Kancelaria Sejmu, Senatu i Prezydenta RP oraz NBP. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, które uzasadniałyby jej uwzględnienie. Czyni to niezasadnymi zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. W ocenie Sądu organ poprawnie przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie stosując art. 7 i 77 Kpa. Także - zgodnie z dyspozycją art. 8 Kpa- z pełnym poszanowaniem reguł administrowania i konieczną wnikliwością przeprowadził postępowanie. W myśl przepisu art. 80 Kpa organ oparł swoją ocenę na przekonywujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia. - zgodnie z przepisem art. 107 par. 3 Kpa. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku ----------------------- 7