IV SA/Wa 3356/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę K. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...]października 2017 r., którą uchylono decyzję Wojewody [...]z [...]listopada 2016 r. o ustaleniu odszkodowania i orzeczono co do istoty sprawy. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Wojewody [...]z [...]lipca 2016 r. nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...]o pow. 0,0179 ha i nr [...] o pow. 0,0515 ha została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej od km 0+019,11 do km 3+457,29 - połączenie drogi ekspresowej [...] węzel,ł [...] ([...]) bez węzła z drogą krajową nr [...]w ciągu ul. [...]wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Decyzja Wojewody [...]stała się ostateczna [...]lutego 2017 r. Nieruchomość, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła współwłasność K. Ś. i J. Ś.. Dla nieruchomości była prowadzona księga wieczysta nr [...]. W dziale IV księgi wieczystej ujawniona została hipoteka umowna w wysokość 93.500 zł na rzecz [...]S.A. Oddział [...]w [...]. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętym Uchwałą Rady Miasta [...]Nr [...]z [...]lipca 2000 r., w brzmieniu ustalonym Uchwałą Rady Miasta [...]Nr [...]z [...]września 2015 r., nieruchomość znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem GP - ulice główne ruchu przyspieszonego. W toku postępowania administracyjnego rzeczoznawca majątkowy P. T. sporządził [...]października 2016 r. operat szacunkowy. Biegły ustalił, że działki nr [...] i [...] stanowią kompleks o kształcie regularnym, zbliżonym do prostokąta o średniokorzystnym stosunku boków. Teren działek jest w przybliżeniu płaski. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zaś działka nr [...]była niezabudowana. Na nieruchomości znajdowały się części składowe podlegające wycenie: budynek mieszkalny jednorodzinny drewniano-murowany, tablica reklamowa - 3 szt., studnia z kręgów betonowych, szambo z kręgów betonowych, ogrodzenie z siatki, brama i furtka z siatki, furtka z siatki, trzepak z rur metolowych, chodnik z płyt betonowych oraz nasadzenia roślinne - orzech, grusza, czereśnia, róża pnąca, paproć, forsycja, jaśmin, klon ozdobny, głóg, wierzba płacząca, tuja, tuja płożąca, świerk srebrny, świerk ozdobny i żywopłot. Na dzień 18 lipca 2016 r. nieruchomość posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W najbliższym otoczeniu przedmiotowej nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tory kolejowe, stacja paliw oraz siedziby przedsiębiorstw, m. in. [...],[...]i Hurtownia Elektryczna [...]. W większej odległości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny niezabudowane, cmentarz w [...], a także zlokalizowane są siedziby przedsiębiorstw. Ze względu na brak na regionalnym rynku nieruchomości zabudowanych podobnymi budynkami mieszkalnymi, o podobnym sposobie zagospodarowania nieruchomości wspólnej, stanowiącej m. in. grunt wraz ze składnikami roślinnymi i budowlanymi, a co za tym idzie, brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, biegły określił wartość odtworzeniową nieruchomości, odrębnie wyceniając grunt i części składowe. Ze względu na fakt, że przeznaczenie nieruchomości ustalone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest odmienne od jej przeznaczenia wynikającego z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, na potrzeby wyceny rzeczoznawca dokonał monitoringu kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych zarówno pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i pod drogi. Biegły ustalił, że ceny niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na rynku lokalnym określonym jako obręby [...],[...] oraz [...], w okresie od sierpnia 2014 r. do sierpnia 2016 r. kształtowały się w przedziale od 115 zł/m2 do 210,33 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 157,20 zł/m2. Badając rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, rzeczoznawca przeanalizował rynek lokalny obejmujący całe miasto [...]w okresie od sierpnia 2014 r. do sierpnia 2016 r. W badanym okresie na rynku lokalnym ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wahały się od 70 zł/m2 do 150 zł/m2, natomiast cena średnia wynosiła 98,76 zł/m2. Biegły ustalił, że nieruchomości gruntowe o przeznaczeniu mieszkaniowym charakteryzują się wyższą cennością od tych przeznaczonych pod drogi. Wskazał, że zasada korzyści nie znajdzie zastosowania, a wartość nieruchomości zostanie wyznaczona bez uwzględniania ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. W celu określenia wartości rynkowej gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca przeprowadził analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, położonych na rynku lokalnym obejmującym trzy obręby miasta [...]:[...],[...] oraz [...], w okresie od sierpnia 2014 r. do sierpnia 2016 r. Do analizy przyjął zbiór 18 transakcji. Oszacował wartości 1 m2 gruntu na kwotę 188,11 zł/m2, a w konsekwencji całej powierzchni działek na kwotę 130.549 zł. Wartość odtworzeniowa składników budowlanych została oszacowana z zastosowaniem podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia. Biegły wyjaśnił, że podczas wyceny składników roślinnych, z wyjątkiem drzew niezaliczanych do ozdobnych, korzystał z publikacji pt. "Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich" autorstwa Krzysztofa Zmarlickiego, wydanej przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Warszawa 2012. Z kolei do określenia wartości roślin sadowniczych i ozdobnych, roślin cebulowych, trawników posłużył się wzorami opisanymi w treści operatu. W przypadku określenia wartości żywopłotu rzeczoznawca wykorzystał kalkulację własną określoną jako suma kosztów materiałów oraz robocizny (zasadzenie i pielęgnacja) - z wykorzystaniem katalogu "KNR 2-21 nakładów rzeczowych - tereny zieleni", w oparciu o średnie ceny poszczególnych materiałów, ustalone na podstawie przeprowadzonej analizy lokalnego rynku, a także cenę 1 roboczogodziny, zaczerpniętej z "Katalogu Cen Jednostkowych i Obiektów Inwestycyjnych BISTYP", termin: II kwartał 2016 r. Łączną wartość części składowych nieruchomości oszacował na kwotę 173.753 zł. Pozwoliło to biegłemu na łączne oszacowanie wartości działek wraz z częściami składowymi na kwotę 304.302 zł. Wojewoda [...]decyzją z [...]listopada 2016 r.: 1) ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 304.302 zł, w tym w wysokości: - 263.844,41 zł na rzecz K. Ś. i J. Ś. za prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...]i nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, - 40.457,59 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] S.A. Oddział [...]w [...]za wygaszenie hipoteki obciążającej prawo własności nieruchomości; 2) powiększył ustalone na rzecz J. Ś. i K. Ś. odszkodowania o kwotę 10.000 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 3) zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...]jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyła K. Ś., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...]października 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł co do istoty, tj. 1) ustalił odszkodowanie w wysokości 304.302 zł na rzecz K. Ś. i J. Ś. za prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...]oraz nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi; 2) powiększył ustalone na rzecz K. Ś. i J. Ś. odszkodowanie o kwotę 10.000 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 3) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz [...]S.A. Oddział [...]w [...]z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości; 4) zobowiązał Prezydenta Miasta [...]do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że operat szacunkowy z [...]października 2016 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia. Wyceniając wartość rynkową gruntu, rzeczoznawca rozważył możliwość zastosowania w sprawie zasady korzyści. Biorąc pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z aktualnego sposobu użytkowania, rzeczoznawca zbadał zarówno rynek nieruchomości drogowych, jak i rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową oraz wskazał, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości. Wobec niewystarczającej liczby odnotowanych transakcji nieruchomościami spełniającymi kryterium podobieństwa, o porównywalnych częściach składowych, wartość działki została oszacowana w oparciu o metodę odtworzeniową jako suma wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej jego części składowych. Z informacji przedstawionej w piśmie z 30 sierpnia 2017 r. przez wierzyciela hipotecznego [...]S.A. Oddział [...]w [...]wynika, że wierzytelność zabezpieczona hipoteką została spłacona w całości, a zatem wygasła zabezpieczająca ją hipoteka ujawniona w treści księgi wieczystej nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...]Wydział Ksiąg Wieczystych. Minister stanął na stanowisku, że skoro wierzytelność zabezpieczona hipotecznie została w całości spłacona, to odszkodowanie za nieruchomość powinno zostać wypłacone w całości na rzecz K. Ś. i J. Ś.. K. Ś. w skardze na decyzję Ministra z [...]października 2017 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, powiększenia ustalonego odszkodowania zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zobowiązania Prezydenta Miasta [...]do wypłaty ustalonego odszkodowania oraz o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 156 ust. 3 u.g.n., a mianowicie: 1) obrazę art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku 134 ust. 2 u.g.n. przez brak uwzględnienia rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości, aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomości przy określaniu wartości rynkowej, z zupełnym pominięciem odniesienia się do przedstawionych w odwołaniu zestawień kosztów budowy domów ("[...]", "[...]", "[...]", "[...]"), cen nabycia wyszczególnionych mieszkań oraz faktu odliczania stopnia zużycia, który zmusza każdą wywłaszczaną osobę do poniesienia na własną rękę kosztów składników majątkowych; 2) obrazę art. 7 K.p.a. przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ograniczając się jedynie do pozyskania uzupełnienia operatu szacunkowego, pomijając interes majątkowy strony w postępowaniu, a objawiających się bezkrytycznym zaakceptowaniem ustaleń operatu w całości, nie odnosząc się przy tym w uzasadnieniu decyzji do poszczególnych kwestii w szczegółowy sposób, a jedynie cytując fragmenty operat, co nie jest tożsame z jego oceną oraz przez uzasadnianie przeznaczenia nieruchomości w Studium jako: "ulice główne ruchu przyspieszonego", podczas gdy dokument Studium nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, zaś dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenów; 3) obrazę § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez przyjęcie błędnych cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów, pominięcie jego cech zabytkowych, zupełny brak odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii stopnia zużycia - zarówno nieruchomości wycenianej, jak też nieruchomości których wycenę przedstawiono w odwołaniu oraz lokalu mieszkalnego skarżącej, co skutkuje brakiem możliwości przyjęcia operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i brakiem możliwości wykorzystania dla jego potrzeb; 4) art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wykorzystanie w sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z sierpnia 2016 r. po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia; 5) art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie za prawidłowe ustaleń operatu szacunkowego oraz jego uzupełnienia, które nie wyczerpywały istotnych wątpliwości w zakresie kwoty wyceny nieruchomości, podczas gdy w swej treści zawierały zaniżone wartości cen transakcyjnych, wywierające bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego; 6) art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez ich niezastosowanie i wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia przez: - brak podania w uzasadnieniu decyzji administracyjnej oceny dowodowej aktu notarialnego z [...]marca 2017 r., Rep. A nr [...]- umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowy sprzedaży, co do kwoty za jaką skarżąca wraz z małżonkiem nabyli nieruchomość - lokal mieszkalny położony w [...]przy ul. [...] (271.100 zł bez jego wykończenia), a także udział wynoszący 4/214 części we współwłasności lokalu o innym przeznaczeniu, pomijając także poniesienie znacznych kosztów finansowych związanych z jego wykończeniem (29.000 zł) w kontekście "słuszności" odszkodowania oraz odtworzenia sytuacji majątkowej sprzed wywłaszczenia, - brak podania w uzasadnieniu decyzji administracyjnej oceny dowodowej dokumentu obrazującego koszt odtworzenia drewnianego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], sporządzonego w postępowaniu o tożsamym przedmiocie (realizacja inwestycji drogowej), z dostrzegalnym podobieństwem wycenianych nieruchomości (surowce, budowa, stan techniczny), sporządzonego także na zlecenie Wojewody [...], co skutkowało przyjęciem odmiennego podejścia do wyceny i przedstawienia elementów technicznych, - brak ujęcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego opisu stanu nieruchomości - w tym: stanu zagospodarowania, stanu techniczno-użytkowego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stanu otoczenia nieruchomości, z pominięciem jego cech zabytkowych, a co miało bezpośredni wpływ na wynik końcowy wyceny operatu szacunkowego z sierpnia 2016 r. oraz ustalenie jej wartości rynkowej, - niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w danym stanie faktycznym, powodów dla których organ odwoławczy obdarzył walorem dowodowym operat szacunkowy po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, poprzestanie na przytoczeniu odpowiedzi udzielonych przez rzeczoznawcę majątkowego bez ich merytorycznej oceny w odniesieniu do zarzutów stawianych przez skarżącą w odwołaniu, - stwierdzenie organu odwoławczego, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego pochodzi z daty [...]października 2016 r. podczas, gdy został on sporządzony [...]sierpnia 2016 r., a zatem 12 miesięczny okres od daty jego wydania już upłynął. Minister Infrastruktury i Budownictwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalanie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...]października 2017 r. (w punktach 1, 2 i 4) - nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie objęta została przywołaną w stanie sprawy decyzją Wojewody [...]z [...]lipca 2016 r. zezwalającą na realizację opisanej w stanie sprawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1496) – zwanej dalej: "specustawą drogową"] wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania – według art. 134 ust. 1 u.g.n. - stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Zbadać - czy przedłożona im opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Organy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości skarżącej przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...]z [...]lipca 2016 r. i w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym [...]października 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (posiadającego uprawnienia nr [...]). Przedmiotowy operat stanowił podstawowy dowód w sprawie podlegający ocenie organów w kontekście przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W operacie biegły wskazał, że wyceniana nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] stanowi kompleks o kształcie regularnym, zbliżonym do prostokąta o średniokorzystnym stosunku boków. Teren działek jest w przybliżeniu płaski. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: - działka nr [...] zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zaś działka nr [...]była niezabudowana, - na nieruchomości znajdowały się części składowe podlegające wycenie: budynek mieszkalny jednorodzinny drewniano-murowany wybudowany w 1938 r., tablica reklamowa - 3 szt., studnia z kręgów betonowych, szambo z kręgów betonowych, ogrodzenie z siatki wraz z podmurówką, brama i furtka z siatki, furtka z siatki, trzepak z rur metolowych, chodnik z płyt betonowych oraz nasadzenia roślinne wyszczególnione na 11-12 operatu, - nieruchomość posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], - działki nie były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwalonego uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...]lipca 2000 r. zmienioną uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r.) znajdowały się w obszarze oznaczonym GP – ulice główne ruchu przyspieszonego. Z kolei ww. decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej działki zostały przeznaczone po rozbudowę drogi publicznej. W najbliższym otoczeniu przedmiotowej nieruchomości stwierdzono lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, torów kolejowych, stacji paliw oraz siedziby przedsiębiorstw, a w dalszej odległości zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny niezabudowane, cmentarz w [...]i siedziby przedsiębiorstw. Dalej rzeczoznawca majątkowy - biorąc pod uwagę cel, zakres i przedmiot wyceny, a także dostępność danych o transakcjach kupna-sprzedaży na lokalnymi i regionalnym rynku nieruchomości – stwierdził, że ze względu na niewystępowanie w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobnych, o porównywalnych częściach składowych, a co za tym idzie brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, biegły w procedurze wyceny wyznaczył wartość odtworzeniową nieruchomości i wskazał, że oszacowana wartość stanowić będzie sumę wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej jego części składowych. Powyższe rzeczoznawca uczynił stosownie do art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. Rzeczoznawca wyceniając nieruchomość – stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. – dokonał wyboru podejścia, tj. zastosował podejście porównawcze oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, tj. zastosował metodę korygowania ceny średniej. Uwzględnił przy tym, w szczególności cel wyceny, przeznaczenie nieruchomości i stan prawny oraz dostępne informacje o nieruchomościach podobnych. Ze względu na fakt, że przeznaczenie nieruchomości ustalone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było odmienne od jej przeznaczenia wynikającego z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, na potrzeby wyceny rzeczoznawca dokonał monitoringu kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych zarówno pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i pod drogi. Badaniem objęto okres dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od sierpnia 2014 r. do sierpnia 2016 r. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym (niezabudowane nieruchomości gruntowe) analizie poddano obszar rynku lokalnego określony jako obręby: [...],[...] i [...]. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi analizie poddano obszar całego miasta [...]. Analizę przeprowadzono w oparciu o akty notarialne transakcji kupna-sprzedaży i pod uwagę brano wyłącznie obrót prawem własności. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną kształtowały się w przedziale od 115 zł/m2 do 210,33 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 157,20 zł/m2. Z kolei ceny nieruchomości podobnych drogowych wahały się od 70 zł/m2 do 150 zł/m2, natomiast cena średnia kształtowała się na poziomie 98,76 zł/m2. Powyższe dało biegłemu podstawy do uznania, że nieruchomości gruntowe o przeznaczeniu mieszkaniowym charakteryzują się wyższą cennością od tych przeznaczonych pod drogi. Wartość wycenianej nieruchomości określono przy uwzględnieniu jej przeznaczenia wynikającego z faktycznego sposobu użytkowania (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Zatem wyznaczenie wartości nieruchomości nastąpiło w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stosownie do art. 134 ust. 3 u.g.n. Natomiast w przedmiotowym przypadku nie miał zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. W wyniku analizy rynku biegły ustalił cechy i wagi cech rynkowych, czyli procentowe wpływy poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości. Do cech rynkowych zaliczył: lokalizację (waga 20 %), otoczenie (waga 10 %), dostęp do drogi (waga 15 %), parametry fizyczne (waga 25 %), stan planistyczny (waga 15 %) i ograniczenia (waga 15 %). Dokonał również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Wszystko to pozwoliło na oszacowanie wartości 1 m2 gruntu na kwotę 188,11 zł/m2. W przypadku działki nr [...] o powierzchni 515 m² wartość została wyliczona na kwotę 96 877 zł, a w przypadku działki nr [...] o powierzchni 179 m² na kwotę 33 672 zł, co łącznie dało sumę 130 549 zł. Dalej z operatu wynika, że do wyceny części składowych nieruchomości zastosowano podejście kosztowe, metody kosztów odtworzenia i technikę wskaźnikową. Wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości oszacowano na kwotę 173 753 zł. Wszystko to, ostatecznie pozwoliło biegłemu na łączne oszacowanie wartości działek wraz z częściami składowymi na kwotę 304 302 zł i dało podstawy do ustalenia przez Ministra należnego m. in. skarżącej odszkodowania. Sąd w działaniu organu odwoławczego nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd – wbrew twierdzeniom skarżącej – podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżącą operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sprawa została wyjaśniona w sposób dający podstawy do ostatecznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe o wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego przedstawione w piśmie z 19 lipca 2017 r. W poczynionych ustaleniach słusznie organ oparł się na powyższej wycenie i jej uzupełnieniach dokonanych tak przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem drugiej instancji. Odzwierciedleniem wszystkiego jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierające przedstawienie podstawy faktycznej i podstawy prawnej, z ustosunkowaniem się do twierdzeń skarżącej podnoszonych w odwołaniu. Natomiast odnosząc się do pism stanowiących uzupełnienie odwołania, datowanych na 29 września 2017 r. i 9 października 2017 r., na które powołuje się skarżąca w skardze, należy podkreślić, że pisma te wpłynęły do Kancelarii organu drugiej instancji odpowiednio [...]października 2017 r. i 12 października 2017 r., czyli w zasadzie należało uznać – jak to stwierdził organ w odpowiedzi na skargę - po wydaniu zaskarżonej decyzji z [...]października 2017 r., dlatego w jej uzasadnieniu nie znalazło się odniesienie do ich treści. W tym miejscu należy też zauważyć, że z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła odwołanie 5 grudnia 2016 r. Pismem z 9 grudnia 2016 r. została zawiadomiona przez organ pierwszej instancji o przesłaniu odwołania do organu odwoławczego. Z kolei pismem z 9 sierpnia 2017 r. pouczono skarżącą o treści art. 10 § 1 K.p.a., dając możliwość skorzystania z prawa zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i złożenia dodatkowych wyjaśnień i wniosków - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano skarżącą, że w postępowaniu odwoławczym doszło do uzupełnienia materiału dowodowego o stanowisko rzeczoznawcy majątkowego przedstawione w piśmie z 19 lipca 2017 r. nawiązujące do wniesionego odwołania. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej 25 sierpnia 2017 r., a zakreślony termin do skorzystania z praw wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. upłynął 1 września 2017 r. W istocie skarżąca od uzyskania informacji o przesłaniu odwołania do organu odwoławczego za pismem z 9 grudnia 2016 r. do [...]października 2017 r., to jest dnia wydania zaskarżonej decyzji, miała na zajęcie stanowiska w sprawie ponad dziewięć miesięcy, a w tym ponad miesiąc czasu od 25 sierpnia 2017 r., czyli od otrzymania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Tymczasem na uzupełnienie odwołania zdecydowała się dopiero po kilkudziesięciu dniach od upływu wyznaczonego termin. Niezależnie jednak od powyższego, organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę odniósł się do twierdzeń skarżącej przedstawionych w pismach z 29 września 2017 r. i 9 października 2017 r. I słusznie zauważył, że załączone do pism dokumenty w postaci aktu notarialnego z 2 marca 2017 r. i wyceny kosztów odtworzenia budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]w [...], nie mogłyby stanowić dowodu na okoliczność błędnego ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Przedmiotem umowy sprzedaży z 2 marca 2017 r. był lokal mieszkalny wraz z garażem, co oznacza, że brak podstaw odnoszenia ceny jego nabycia do wartości budynku mieszkalnego ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, którą stanowi wartość odtworzeniowa jednorodzinnego domu mieszkalnego. Podobnie przedstawiony kosztorys odtworzenia budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]w [...]nie mógłby świadczyć o nieprawidłowym ustaleniu wartości odtworzeniowej budynku posadowionego na nieruchomości skarżącej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dalej Sąd w wyniku analizy akt sprawy, w tym treści zaskarżonej decyzji i operatu szacunkowego, nie stwierdził naruszenia podnoszonych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 134 ust. 2, art. 156 ust. 3 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, [...], stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ustalającego zasady i tryb postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w związku z planowaną realizacją inwestycji drogowej). W ocenie Sądu organ zastosował ten przepis prawidłowo, gdyż zgodnie z jego brzmieniem, stosownie do stanu faktycznego sprawy odpowiednio zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po drugie, stosownie do art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z kolei, w myśl art. 135 ust. 1 u.g.n., jeżeli względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielenie określa się wartość gruntu i oddzielenie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.). W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia pierwszej z przytoczonych regulacji, gdyż w operacie zostało wykazane, że ustalenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, czyli nieruchomości gruntowej z częściami składowymi, w szczególności budynkiem, nie jest możliwe do określenia, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występowały w obrocie na rynku lokalnym odpowiadającemu usytuowaniu nieruchomości i z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę. W tak przedstawiającym się stanie rzeczy trafnie zastosowano art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. i określono wartość odtworzeniową nieruchomości (gruntowej i części składowych). Po trzecie, według art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (regulującego wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości). W sprawie - wbrew twierdzeniu skargi - nie wykorzystano operatu szacunkowego wbrew brzmieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. Z administracyjnych akt sprawy wynika, że w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy P. T. sporządził dwa operaty szacunkowe. Do pierwszego z nich, sporządzonego [...]sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła uwagi. Po przeprowadzeniu ponownych oględzin rzeczoznawca majątkowy uwzględnił uwagi skarżącej dotyczące ogrodzenia, co skutkowało sporządzeniem [...]października 2016 r. drugiego (nowego) operatu szacunkowego. Wobec powyższego, operatem wykorzystanym dla celu ustalenia wartości nieruchomości, a następnie ustalenia odszkodowania m. in. na rzecz skarżącej zaskarżoną decyzją wydaną [...] października 2017 r. był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. [...]października 2016r. Wykorzystanie przedmiotowego operatu do celu ustalenia odszkodowania ([...]października 2018 r.) nastąpiło zatem w okresie 12 miesięcy od jego sporządzenia ([...]października 2017r.). Operat ten był drugim operatem sporządzonym w niniejszej sprawie, a nie - jak wywodzi skarżąca - uzupełnieniem pierwszego operatu sporządzonego [...]sierpnia 2016 r. Ostatni z wymienionych operatów nie był więc operatem, na podstawie którego ustalono odszkodowanie, jak twierdzi skarżąca. Po czwarte, według art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Treść przytoczonej regulacji przemawia za bezzasadnością zarzutu skargi sprowadzającego się twierdzenia bezpodstawnego zastosowania do ustalenia przeznaczenia nieruchomości postanowienia powołanego we wcześniejszej części uzasadnienia Studium. Po piąte, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że wycena części składowych przedmiotowej nieruchomości, zarówno w zakresie naniesień budowlanych, jak i roślinnych, nie budzi wątpliwości. Biegły w sposób szczegółowy opisał znajdujące się na działce naniesienia, wyjaśnił przyjęte metody szacowania oraz przedstawił sposoby obliczenia wartości tych naniesień. Wyjaśnił, że występujące na nieruchomości części składowe są typowe, a zatem zasadne było ich porównanie z pozycjami występującymi w dostępnych katalogach. Wyceny tych części, w tym i kwestionowanych przez skarżącą składników budowlanych (budynku, studni), dokonał wskazanymi we wcześniejszej części uzasadnienia: podejściem, metodą i techniką. Wyceniając składniki budowlane biegły nie tylko posłużył się metodologią znajdującą podstawy w obowiązujących przepisach dotyczących gospodarowania nieruchomościami, ale i wziął pod uwagę aktualne na dzień sporządzania wyceny wartości użytych materiałów oraz przedstawił zastosowany sposób wyceny. W tym względzie należy zgodzić się z organem co do braku podstaw kwestionowania przyjętych założeń i dokonanych na ich podstawie ustaleń prowadzących do ostatecznego określenia wartości nieruchomości. Organ ustosunkowując się w tym zakresie do treści odwołania - wyjaśnił, że przedstawione przez stronę zestawienia kosztów wybudowania domów o powierzchni podobnej do wycenianego nie stanowią dowodu na okoliczność wadliwej wyceny budynku; trzeba mieć na uwadze, że wysokość kosztów związanych z budową domu mieszkalnego związana jest nie tylko z jego powierzchnią, ale również z rodzajem i jakością użytych materiałów; nie można uznać, że wycena kosztów wybudowania domu przedstawiona przez stronę, zawierająca ogólne wskazania co do użytych materiałów, podważa wycenę sporządzoną przez biegłego; rzeczoznawca majątkowy określił bowiem wartość odtworzeniową konkretnego budynku, nie zaś ogólną wartość budynku mieszkalnego o podobnej do wycenianego powierzchni; przedstawione przez skarżącą zestawienia kosztów dotyczą domów znacznie różniących się od przedmiotowego, m. in. w zakresie materiałów, z których zbudowane są ściany, ocieplenia, izolacji. Dalej też organ podkreślił, podzielając w tym zakresie stanowisko biegłego wyrażone w piśmie z 19 lipca 2017 r., że dowodem na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości nie może być przedstawione przez skarżącą ogłoszenie o przetargu na sprzedaż nieruchomości położonych w Rzeszowie z uwagi na fakt, że przy wycenie mogą być uwzględnione jedynie ceny transakcyjne nieruchomości ustalone na podstawie zawartej definitywnie umowy sprzedaży, a nie pochodzące z ofert czy ogłoszeń; transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przywołane przez skarżącą dotyczą nieruchomości mających inne przeznaczenie niż nieruchomość wyceniana; brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w wysokości odszkodowania kosztów uzyskania pozwoleń, zgód administracyjnych oraz doprowadzenia mediów. Przepisy specustawy drogowej odnoszą się bowiem wyłącznie do ustalenia odszkodowania odpowiadającego prawu własności nieruchomości. Wartość prawa własności ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela. Koszty związane z odtworzeniem nieruchomości nie mogły być objęte ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. Po szóste, w piśmie z 19 lipca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w przypadku ustalania wartości odtworzeniowej nieruchomości nie podlega uwzględnieniu fakt posiadania przez obiekt cech zabytkowych. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. odpowiada wymogom wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Weryfikacja prawidłowości operatu ma przede wszystkim wymiar formalny. Obejmuje kontrolę w aspektach sporządzenia i podpisania przez uprawnioną osobę, zawierania wymaganych przepisami prawa elementów treści, zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (np. wyrok NSA z 24.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10). Natomiast wymiar treściowy operatu podlega kontroli tylko z punktu widzenia zachowania wyrażonych w przepisach prawa zasad sporządzania wyceny. Szczególnie należy podkreślić, że samo przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie mogło przesądzić o wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zwłaszcza w sytuacji, gdy strona nie przedstawiła miarodajnego, przekonywującego dowodu, który skutecznie poddawałby w wątpliwość prawidłowość operatu szacunkowego z 6 października 2016 r. stanowiącego podstawowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. W szczególności kontroperatu względem przyjętego operatu czy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Nie można podzielić twierdzenia skarżącej jakoby ustalonego zaskarżoną decyzją odszkodowania nie można było określić mianem słusznego odszkodowania. Słuszne odszkodowanie to nie odszkodowanie o wysokości jakiej oczekuje strona. W tej materii należy powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z 7 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 190/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), że "wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Przy czym odszkodowanie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. W niektórych wypadkach pojęcia te będą tożsame, jednak z reguły wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m. in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Ponadto z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia powinno być "słuszne", a nie "pełne". Konstytucja nie precyzuje jednak co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie". Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66), w którym stwierdzono, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane". Wszystko to dowodzi zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy – Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.