IV SA/Wa 336/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. [...], zwany dalej Inwestorem, zwrócił się do Zarządu Dzielnicy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej, budową szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz szczelnego zbiornika na wody opadowe oraz pylonem reklamowym na działkach oznaczonych nr [...] w obrębie [...], położonych u zbiegu ulic [...]. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.", a nadto stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przepisów odrębnych. Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...], podnosząc, że planowana inwestycja jest niezgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami, w szczególności nie spełnia warunku kontynuacji funkcji dla zabudowy handlowo-usługowej, jak również nie odpowiada gabarytom budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Nadto wskazała, że nowa inwestycja spowoduje pogorszenie warunków życiowych w sąsiedztwie. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło regulację prawną dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, w jaki sposób należy wyznaczać obszar analizowany oraz powołało stanowisko orzecznictwa co do sposobu wyznaczania tego obszaru. Ponadto Kolegium dokonało oceny funkcji planowanej inwestycji i uznało, że stanowi ona funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji dominującej w obszarze analizowanym. Kolegium uznało również, że wskaźniki zabudowy dla nowej inwestycji zostały ustalone prawidłowo, z uwzględnieniem wskaźników zabudowy istniejącej oraz z uwzględnieniem położenia planowanej inwestycji w stosunku do istniejącej już zabudowy. Na powyższą decyzję [...], dalej "Skarżąca", pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosła skargę do tutejszego Sądu, wskazując że podtrzymuje swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Podniosła, że inwestycja stanowić będzie duży obiekt handlowy, który nie tylko będzie generował uciążliwości w postaci dużego hałasu i wzmożonego ruchu kołowego, ale również z uwagi na charakter świadczonych usług, umożliwi nabywanie alkoholu, a pobliski teren leśny stanie się miejscem jego spożywania, awantur oraz załatwiania potrzeb fizjologicznych. Skarżąca kwestionuje ustalenia wynikające z wykonanej przez urbanistę analizy oraz zawarte w decyzji stwierdzenia co do istnienia w obszarze analizowanym obiektów o podobnych gabarytach i funkcjach. Jej zdaniem ani budynek Urzędu [...], ani budynek mieszkalny z częścią usługową. nie mogą stanowić punktu odniesienia, z uwagi na znacznie mniejszy rozmiar działalności handlowej prowadzonej w tych budynkach i nie zakłócanie przez nie miru domowego sąsiadów. Skarżąca podkreśliła nieuzasadnione rozszerzenie granic obszaru analizowanego, wskazując, iż zabieg ten miał na celu umożliwienie wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami Inwestora. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] września 2015 r., wyznaczony z urzędu pełnomocnik Skarżącej, podtrzymując argumentację skargi jeszcze raz podniósł, że w sprawie w sposób nieuzasadniony rozszerzono granice obszaru analizowanego, co poprzedzone było pismem do Inwestora sugerującym złożenie stosownego wniosku w tym zakresie. Pełnomocnik przyznał, że przepisy dopuszczają powiększenie tych granic, jednak musi to znajdować uzasadnienia w stanie faktycznym danej sprawy, co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2015, poz. 133 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Istotą sporu w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w ustalonym stanie faktycznym oraz istniejącym stanie prawnym organy administracyjne prawidłowo orzekły o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej, budową szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz szczelnego zbiornika na wody opadowe oraz pylonem reklamowym na działkach oznaczonych nr [...] w obrębie [...], położonych u zbiegu ulic [...]. Zdaniem organów orzekających w rozpoznanej sprawie, wszystkie warunki dla wydania decyzji uwzględniającej wniosek Inwestora zostały spełnione. W ocenie Skarżącej natomiast nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p., który określa zasadę dobrego sąsiedztwa, bowiem planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji. Nadto zdaniem Skarżącej, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia. Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Analizując dalej przepisy u.p.z.p., wskazać należy, iż decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika zatem, że odmowa ustalenia warunków zabudowy, uzasadniona jest wyłącznie w przypadku, gdy planowana inwestycja nie spełnia, któregoś z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem zatem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003, Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma bowiem na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wskazać również należy, że określenie powyżej wskazanej charakterystyki zabudowy dokonywanej jest poprzez sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej, który to obowiązek wynika z § 3 rozporządzenia. Jednocześnie sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z powyższego zatem wynika, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z niniejszej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. (por. też wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 116/12, LEX nr 1337291). Przy tym organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana w zgodzie z założeniem, że jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, publikowany w zbiorze LEX nr 488467). Z powyższych względów wyznacznikiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ten właśnie element powinien decydować, czy obszar analizowany w danej sprawie wyznaczony zostanie w minimalnych granicach określonych w rozporządzeniu, czy też właściwe będzie skorzystanie z możliwości rozszerzenia jego granic. Przemawia za tym również i ten argument, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1145557). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, wskazać należy, iż organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził prawidłową analizę. Z części tekstowej analizy wynika, że powodem rozszerzenia granic obszaru analizowanego, jest konieczność wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z istniejącymi w sąsiedztwie obiektami. W tym celu szczegółowej analizie poddany został obszar o kształcie elipsy, gdzie krótsza oś o kierunkach wschód – zachód obejmuje teren znajdujący się w odległości trzykrotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem, zaś dłuższa oś o kierunkach północ-południe obejmuje teren przyległy do ul. [...], przy której usytuowane są obiekty o podobnych gabarytach i funkcjach W ocenie Sądu warunki panujące na obszarze, na którym ma nastąpić realizacja inwestycji, przesądzają że rozszerzenia granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, było zasadne. Z analizy graficznej do decyzji bowiem wynika, że planowane inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie, na którym zabudowa dopiero się kształtuje. Na terenie położonym wzdłuż ul. [...] w kierunku ul. [...], występuje zabudowa sporadyczna. Planowana inwestycja miałaby być jednym z nielicznych obiektów w tej części miasta. Zdaniem Sądu okoliczność ta wskazuje, że zabudowa w tym obszarze dopiero ma się kształtować. Fakt ten nie przesądza jednak, że w obszarze tym powstać mogą wyłącznie inwestycje o charakterze takim, jak już występujące. Ograniczenie charakteru powstającej zabudowy wyłącznie do zabudowy istniejącej, powodowałoby nieuzasadnione ograniczenie możliwości inwestycyjnych. W istocie oznaczałoby to brak możliwości posadowienia zabudowy odbiegającej przeznaczeniem bądź gabarytami od zabudowy istniejącej, nawet w przypadku gdyby taka zabudowa była uzasadniona potrzebami danej społecznymi. Stąd uzasadnione jest wyznaczanie granic obszaru analizowanego większych aniżeli wynikające z minimalnych odległości wskazanych rozporządzeniem. Ograniczenie bowiem obszaru analizowanego do minimalnych jego granic wynikających z rozporządzenia, prowadzić może bowiem do zbyt dużego rygoryzmu odnośnie do możliwości zagospodarowywania terenów pozbawionych planu miejscowego. W szczególności mogłoby blokować możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że ład przestrzenny nie byłby zagrożony lokowaną inwestycją. Taka właśnie sytuacja, w ocenie Sądu, występuje w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Sądu analiza wykazała, że ład przestrzenny ocenianego obszaru nie zostanie zagrożony w konsekwencji realizacji planowanej inwestycji. Zabudowania mogące stanowić odniesienie dla ustalenia warunków dla planowanej inwestycji znajdują się w pewnej odległości od działki, na której ma być posadowiona inwestycji. Nie oznacza to jednak, że nie mogą posłużyć wyznaczeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy jako należące do obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Mając na uwadze powyższe, a także uwzględniając tę okoliczność, że prawo własności nie powinno doznawać nadmiernego ograniczenia, organ zasadnie rozszerzył granice obszaru analizowanego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez planowaną inwestycję zasady kontynuacja funkcji, wskazać należy, iż zasada ta oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (innymi słowy gdy nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem że inwestycja polegająca na budowie obiektu handlowego, choćby nawet o charakterze dyskontu, nie da się pogodzić z funkcją dotychczas zastaną, bądź że nie stanowi ona jej uzupełnienia. Skoro bowiem podstawą funkcją istniejącą w obszarze analizowanym jest funkcja zabudowy mieszkaniowej jedno lub wielorodzinnej, zatem obiekt handlowy mieści się w pojęciu funkcji uzupełniającej. Rozważając w tym kontekście ustalenia organu I oraz II instancji, należy zatem uznać jej za prawidłowe. W ocenie Sądu, nie zasługują również na uwzględnienie argumenty skargi dotyczące naruszenia miru domowego (nadmierny hałas, wzmożony ruch oraz libacje alkoholowe) na skutek realizacji planowanej inwestycji. Okoliczności te nie mogą być przedmiotem rozważań organów administracji na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wskazać bowiem należy, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, które mogą zaistnieć na sąsiadujących działkach tych osób w przyszłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 460/13). Dlatego podane w skardze obawy co do zakłóceń jakie może powodować planowana inwestycja, jako świadczące co najwyżej o interesie faktycznym Skarżącej nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Jak to bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1035/97, LEX nr 45736, wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, leży wzięcie pod uwagę ochrony interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej przy tym interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Poruszona kwestia ewentualnego spożywania alkoholu, stanowi zdarzenie hipotetyczne, kwestie natężenia ruchu bądź hałasu nie podlegają badaniu na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, zarzut jakoby organ zasugerował Inwestorowi złożenie wniosku o rozszerzenie granic obszaru analizowanego, nie może również świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze organ mógł bez takiego wniosku zadecydować o zasadności rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Po drugie zaś, wskazać trzeba, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora, w którym podaje rodzaj zabudowy oraz jej parametry. Nie ma nic niestosownego w poinformowaniu go przez organ – a wręcz stanowi to wypełnienie zasady informowania stron o stanie sprawy – że w pierwotnie wyznaczonym obszarze brak jest zabudowy, która może stanowić punkt odniesienia. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, w szczególności naruszeń przepisów prawa materialnego, dotyczących ustalenia wskaźników i parametrów planowanej inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.