IV SA/Wa 3367/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dale również "SKO") z [...] września 2015 r. nr [...] wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 86 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R.W. (dalej również "skarżący") od decyzji Wójta Gminy W. z [...] marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy W., po rozpatrzeniu wniosku inwestora P.K. z [...] października 2014 r., uzupełnionego [...] grudnia 2014 r. wydał [...] marca 2015 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla istniejącego zadaszenia nad ogrodzeniem betonowym dla powstałej wiaty, tj. inwestycji usytuowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina W. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.W., wskazując, że ww. inwestycja powstała w grudniu 2013 r. i stanowi samowolę budowlaną. Skarżący wywiódł, że około 10 cm dachu tej wiaty znajduje się po stronie jego działki, tj. między działkami [...] (teren inwestycji) a [...] (działka stanowiąca własność skarżącego). Skarżący dodał, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w przedmiocie rozbiórki ww. wiaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wyłącznie informacyjny, albowiem stanowi urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może go wybudować na danym terenie bez obrazy przepisów prawa. Organ wskazał, że w przypadku wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 dopuszczalne jest przeprowadzenie procedury legalizacji samowoli, jeżeli zostanie udowodnione, że obiekt swym istnieniem nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym SKO podkreśliło, że w procedurze legalizacji samowoli budowlanej możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Dalej SKO wskazało, że zamierzenie inwestycyjny stanowi zabudowę uzupełniającą stąd nie było konieczności sporządzenia analizy obszarowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej również "u.p.z.p.") ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), stąd w postępowaniu z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. To, czy i takie prawo przysługuje inwestorowi, bada dopiero organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę lub w postępowaniu legalizacyjnym. Skargę na decyzję SKO z [...] września 2015 r. wywiódł R.W., wskazując, że planowana inwestycja ma przyczynić się do zalegalizowania samowoli budowalnej. W ocenie skarżącego, usytuowanie wiaty częściowo po jego "stronie granicy" działki w istotny sposób naruszy jego interes prawny. Skarżący wywiódł, że wiata jest rodzajem budynku i powinna być zabudowana nie mniej niż 3 m od granicy działki. Tymczasem jedna z rynien odprowadza wodę opadową na wspólną drogę, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie prawa. Za niedopuszczalne skarżący uważa zapisy zaskarżonej decyzji w zakresie stwierdzenia, że samowola budowlana stanowi kontynuację funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa i będzie spełniać kryterium ładu przestrzennego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego zadaszenia nad ogrodzeniem betonowym dla powstałej wiaty na terenie działki o numerze ewidencyjnej [...], obręb geodezyjny [...], gmina W., stanowił art. 61 ust. 1 przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwany "rozporządzeniem"). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z przepisami rozporządzenia daje podstawy do twierdzenia, że uprawnienia w zakresie kształtowania ładu przestrzennego nie zostały określone w sposób sztywny. W § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia określone zostały zasady ustalania parametrów nowej zabudowy, tj. wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej czy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Podkreślenia przy tym wymaga, że mimo, iż przyjętą przez prawodawcę zasadą jest ustalanie poszczególnych wskaźników z uwzględnieniem średnich wielkości wyliczonych w oparciu o parametry zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym, to dla każdego z tych wskaźników przewidziana została możliwość odstępstwa, tzn. jego ustalenia w innej wielkości. Zarówno bowiem przepis § 5 ust. 2, jak i § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W takiej sytuacji organ ustalający warunki zabudowy winien uzasadnić zastosowanie takiego odstępstwa. W tym miejscu należy wskazać, że jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wskazanym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkom, to organ winien ustalić warunki zabudowy. Inaczej mówiąc, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i odmowa wydania decyzji pozytywnej może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek. W myśl art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa (1) rodzaj inwestycji, (2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: (a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, (b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, (d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, (e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; (3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że dla obszaru objętego przedmiotową inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w związku z legalizacją samowolnie posadowionego obiektu budowlanego - zadaszenia nad ogrodzeniem betonowym dla powstałej wiaty. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że powyższa inwestycja znajduje się w obszarze, gdzie dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na terenie inwestycji znajduje się budynek mieszkaniowy jednorodzinny, a powyższa wiata stanowi zabudowę uzupełniającą. Prawidłowo zatem uznały organy orzekające w sprawie, że dla tej inwestycji nie była wymagana szczegółowa analiza cech zabudowy w obszarze analizowanym. Uprawnione było tym samym stanowisko organu, że istniejąca wiata nie koliduje z innymi budynkami i jest zgodna w zakresie funkcji z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Istota sporu dotyczyły natomiast usytuowania zrealizowanego przedsięwzięcia - zadaszonej wiaty, która w ocenie skarżącego znajduje się na części jego działki, a jedna z jej rynien odprowadza wodę opadową na wspólną drogę. W ocenie Sądu okoliczności podniesione w skardze nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją o wstępnym i ogólnym charakterze, która określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Decyzja nie rodzi jednak żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych czy skutkuje automatycznym zalegalizowaniem zrealizowanej inwestycji. Dlatego wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Jednocześnie brak jest przepisu prawa, który nakładałby na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek zaznaczenia na załączniku mapowym, stanowiącym część decyzji o warunkach zabudowy, orientacyjnego usytuowania planowanej inwestycji. Taki obowiązek nie wynika ani z treści art. 54 u.p.z.p., ani rozporządzenia. Prawidłowe jest zatem stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę lub legalizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalność (lub niedopuszczalność) konkretnej zabudowy na danym terenie, jednak bez wskazania jej konkretnej lokalizacji. Tym samym na etapie ustalenia warunków zabudowy nie ma podstaw do określenia gdzie dokładnie ma być zlokalizowania inwestycja na działce. Dopiero organ budowlany będzie analizował, czy posadowienie wiaty o parametrach określonych w decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii odprowadzenia wód opadowych z działki objętej zaskarżoną decyzją, to wskazać należy, że zgodnie z punktem [...] decyzji Wójta Gminy W. z [...] marca 2015 r. wody opadowe należy odprowadzać na własny teren, a ponadto wody opadowe z połaci dachowych oraz z powierzchni utwardzonych należy zagospodarować zgodnie z przepisami szczególnym, a w szczególności z ustawą Prawo wodne. Oznacza to, że kwestia odprowadzania wód opadowych będzie podlegać dalszym szczegółowym ustaleniom na etapie postępowania legalizacyjnego, przy czym ustalenia te będą musiały być zgodne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższych wywodów, Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.