IV SA/Wa 3369/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi N. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu podróży uchyla zaskarżoną decyzję. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 257 ust. 2 w zw. z art. 252 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania N. H. obywatela [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] o odmowie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] marca 2015 r. N. H. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca z powodu upływu ważności posiadanego przez niego dokumentu podróży oraz niemożności uzyskania przez niego nowego dokumentu podróży. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił wnioskodawcy wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, stwierdzając, że cudzoziemiec nie spełnia przesłanki określonej w art. 231 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, gdyż nie udokumentował, że nie jest możliwe uzyskanie przez niego dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej kraju pochodzenia. W odwołaniu N. H. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 231 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie mu polskiego dokumentu podróży. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że urodził się w Polsce, a ponieważ nie odbył służby wojskowej ambasada [...] z tego powodu odmawia mu wydania paszportu. W czasie wizyt w ambasadzie składał wnioski, jednakże ambasada ani konsul nie wystawia żadnych potwierdzeń wizyt ani składanych wniosków. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 252 ustawy o cudzoziemcach polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się na wniosek cudzoziemca, który posiada zezwolenie na osiedlenie się, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub korzysta z ochrony uzupełniającej, jeżeli utracił on dokument podróży albo gdy jego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży nie jest możliwe. Organ wskazał, że cudzoziemiec nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o tym, że w jego przypadku występuje brak możliwości uzyskania dokumentu podróży kraju pochodzenia. Cudzoziemiec w dniu [...] lipca 2015 r. dołączył do akt sprawy oświadczenia swoich rodziców: A. H. i M. A. potwierdzające, że nie ma on możliwości uzyskania dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej kraju pochodzenia, albowiem musi stawić się na komisję wojskową oraz, że ambasada Republiki [...] nie wydała mu zaświadczenia dot. odmowy wydania dokumentu podróży, uzasadniając to tym, że byłoby to "poparcie dezertera". Organ wskazał, iż z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Wydziału Konsularnego Ambasady Republiki [...] wynika, że odnowienie lub przedłużenie dokumentu podróży jest możliwe po złożeniu wniosku przez obywatela [...] oraz 4 zdjęć, poprzedniego paszportu lub oryginału aktu urodzenia, a mężczyźni w wieku od 18 do 54 lat obowiązani są złożyć dokument potwierdzający rejestrację służby wojskowej. Dostępna jest też procedura wydania certyfikatu powrotu do kraju. Zebrany w sprawie materiał dowody w ocenie organu, wskazuje, że wobec N. H. nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie mu polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Z poczynionych ustaleń wynika, że uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży wiąże się z brakiem dopełnienia obowiązku odbycia przez niego służby wojskowej w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. H. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 252 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez odmowę wydania mu polskiego dokumentu podróży da cudzoziemca, pomimo że spełnia warunki wskazane w tym przepisie, tj. posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE i nie jest możliwe otrzymanie przeze mnie dokumentu podróży z placówki dyplomatycznej kraju jego pochodzenia, 2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i w rezultacie niesłuszne uznanie, że nie spełnia warunków mu wnioskowanego dokumentu, 3) art.75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania mocy dowodowej złożonych w toku postępowania dokumentów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. W motywach skargi, skarżący podniósł, iż ważność jego paszportu wygasła [...] października 2012 r. i od tego czasu ambasada [...] odmawia mu wydania nowego dokumentu, wskazując na konieczność odbycia służby wojskowej w kraju pochodzenia. Skarżący wskazał, że nie jest możliwe spełnienie przez niego tego warunku z tego powodu, że urodził się w Polsce, tutaj mieszka na stałe, zaś w [...] był jeden raz przez okres trzech tygodni, nie posługuje się językiem [...], nie posiada w [...] żadnej rodziny. Ma [...] lat, nadal pozostaje na utrzymaniu rodziców, wyjazd do [...] oznaczałby zerwanie więzi rodzinnych. Zdaniem skarżącego z powyższych względów nie jest możliwe uzyskanie przez niego dokumentu podróży. Ambasada [...] nie wystawia żadnych zaświadczeń o baku możliwości uzyskania dokumentu podróży przez obywateli [...], którzy nie mają uregulowanego stosunku do służby wojskowej. Brak możliwości uzyskania zaświadczenia udokumentował ustnymi oświadczeniami, informacją ze strony internetowej placówki dyplomatycznej oraz pisemnymi oświadczeniami rodziców, których to dowodów organy nie wzięły pod uwagę, uznając, że nie udokumentowałem braku możliwości uzyskania paszportu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć należy, iż istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85). Utrwalony jest także pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego zarzutami i podstawami odwołania, a jedyne ograniczenie, jakie wprowadził ustawodawca dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte jest w art. 139 k.p.a., stanowiącym zakaz reformationis in peius (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2008 r., I OSK 1862/06, dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga się, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Obwiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Z analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkowi rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego znajdującego w aktach administracyjnych. Otóż organ w swoim postępowaniu całkowicie pominął złożone przez skarżącego przy piśmie z dnia [....] lipca 2015 r. oświadczenia rodziców A.H. i M. A. z dnia [...] lipca 2015 r. na okoliczność, że ambasada Republiki [...] kategorycznie odmówiła mu wydania dokumentu podróży, jak również wydania zaświadczenia o odmowie wydania tego dokumentu. Organ również pominął, że pismo skarżącego zawierało wniosek o dopuszczenie tych oświadczeń jako dowodu na podstawie art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, oświadczenia, opinie biegłych oraz oględziny. Z brzmienia tego przepisu wynika, że pod pojęciem dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Art. 75 § 1 nie zawiera zatem zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Oznacza to, że strona postępowania ma możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności różnymi dowodami, w tym np. zeznaniami świadków. Zauważyć również należy, iż w świetle przepisu art. 75 § 1 k.p.a., a także poglądów doktryny (por. Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Zakamycze 2000, str. 439-440), nie ma przeszkód dla skorzystania przez organ administracji publicznej z domniemania faktycznego dla ustalenia na tej podstawie istotnego dla sprawy faktu. W zasadzie domniemanie faktyczne nie jest środkiem dowodowym w ścisłym tego słowa znaczeniu. Natomiast jest to metoda dowodzenia o faktach na podstawie innych ustalonych faktów, z wykorzystaniem zasad logicznego myślenia oraz doświadczenia życiowego. Domniemanie faktyczne stosuje się wówczas, gdy istotny dla sprawy fakt nie może być udowodniony wprost, z powołaniem się na konkretny środek dowodowy, lecz w ramach całokształtu sprawy na podstawie innego ustalonego faktu. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ drugiej instancji nienależycie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, czym naruszył art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji wskazuje wręcz, że nie dokonał on właściwiej oceny dowodów we własnym zakresie, ograniczając się do ogólnikowego odniesienia się do zarzutów odwołania. Świadczy to jednoznacznie o naruszeniu zasady wynikającej z art. 80 k.p.a., a która jest ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Swobodna ocena dowodów musi być dokonywana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, zawartej w art. 75 § 1 k.p.a. Oznacza to, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989, Nr 1, poz. 33). Wyjątek od tej zasady mogą wprowadzić wyłącznie przepisy szczególne, wskazujące, że określone zdarzenia mogą być dokumentowane wyłącznie ściśle określonymi przez ustawodawcę dowodami. Organ administracji powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. Organ może poszczególnym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, jednakże w nauce wskazuje się, że w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Naruszenie wskazanych powyżej reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Dokonując swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej musi pamiętać, że czynność ta winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest więc wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji, a także wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ ten odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, jeżeli organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to muszą one wynikać ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i muszą mieć w nim swoje umocowanie. I odwrotnie, gdy organ stwierdzi, że niektórych środków dowodowych, zwłaszcza zgłoszonych przez stronę nie uwzględnił, powinien to także szczegółowo uzasadnić, mając na względzie także zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. (tak: Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca Cz. Martysz A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz; komentarz do art. 80). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż rzeczą organu odwoławczego w niniejszej sprawie było dokonanie oceny złożonych w toku postępowania oświadczeń rodziców skarżącego na okoliczność wykazania, że nie jest możliwe uzyskanie przez ich syna nowego dokumentu podróży z placówki dyplomatycznej jego kraju pochodzenia. Organ w niniejszej sprawie powinien mieć także na uwadze treść informacji ambasady Republiki [...] podaną na stronie internetowej co do spełnienia warunków do otrzymania dokumentu podróży i dokonać jej znaczenia w kontekście okoliczności wskazanych przez skarżącego, które jego zdaniem, stanowią istotne (życiowe) dla niego przeszkody do otrzymania dokumentu z placówki dyplomatycznej kraju jego pochodzenia, jak również to, że ustawodawca w art. 252 ustawy o cudzoziemcach nie wskazał sposobu w jaki cudzoziemiec ma wykazać, że nie jest możliwe otrzymanie przez niego nowego dokumentu podróży. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.