IV SA/Wa 3370/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...]czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Starosty [...]z [...]lipca 2017 r., o udzieleniu Miastu i Gminie [...], zwanemu dalej "Wnioskodawcą", pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie, przebudowę i likwidację urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu ścieków opadowych z odwodnienia projektowanej drogi gminnej [...], wraz z odcinkami dróg związanych z jej realizacją. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po opisaniu przebiegu sprawy, organ odwoławczy przywołał następującą argumentację: - rozstrzygnięcie organu I. instancji w całości uwzględniło żądania Wnioskodawcy, a warunki pozwolenia zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny; jest ono prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości, - pozwolenie wodnoprawne jest decyzją, która ocenia wnioskowane szczególne korzystanie z wód - w tym przypadku odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi poprzez wyloty urządzeń kanalizacyjnych oraz wykonanie urządzeń wodnych - pod kątem m.in. ich zgodności z ochroną zdrowia ludzi oraz wpływu na środowisko (m.in. wody podziemne i powierzchniowe, formy ochrony przyrody, itp.); zaprojektowane rozwiązania spełniają wskazane warunki; potwierdza to przedłożony operat wodnoprawny; nie było więc podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, - przedstawiona przez Wnioskodawcę dokumentacja, jak i zebrane informacje w trakcie postępowania, upoważniały organ I. instancji do udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego; jest ono typem aktu związanego; oznacza to, że w razie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wydania tego aktu, organ administracji publicznej ma obowiązek wydania pozytywnej decyzji; odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić tylko, gdy zostaną ujawnione okoliczności określone w art. 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121); w analizowanym przypadku nie zostało to stwierdzone, - udzielone pozwolenie jest związane z realizacją inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej [...] od projektowanego węzła "[...]" na projektowanej drodze ekspresowej [...] do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]w [...] (wraz z ww. skrzyżowaniem)"; jest ona realizowanej w trybie art. lid ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496), zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg"; w oparciu o tę ustawę zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydaje się na wniosek właściwego zarządcy drogi, - odnosząc się do zastrzeżeń i uwag, podniesionych w odwołaniu P. K. S.- właściciela działki ew. nr [...] (obr. [...]), zwanego dalej "Skarżącym" – stwierdzono: zarzucił on nie wzięcie pod uwagę systemu odwodnienia, istniejącego na jego nieruchomości oraz faktu umiejscowienia tam stawów; z załączonego do wniosku o udzielnie pozwolenia operatu, wynika, że działka Skarżącego jest umiejscowiona w zasięgu oddziaływania likwidowanego zbieracza melioracyjnego oraz rowu przydrożnego i projektowanego zbieracza melioracyjnego; zasięg oddziaływania powyższych urządzeń wodnych dotyczy terenu tuż przy projektowanej drodze; zatem wpływ tych urządzeń wodnych na działkę jest nieznaczny, - co do zarzutu Skarżącego o braku powiadomienia go o wszczęciu postępowania, przez co nie mógł czynnie w nim uczestniczyć, wskazano po analizie akt: 12 maja 2017 r. dorosły domownik – p. A.M. - odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, skierowane do Skarżącego; zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych doręczenie w trybie art. 43 K.p.a. ma taki sam skutek prawny, jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania; osoba, która odebrała pismo w trybie doręczenia zastępczego, nie może skutecznie podnieść zarzutu, że nie zna treści pisma, - informację o wszczęciu postępowania organ I. instancji podał ponadto do publicznej wiadomości; zgodnie z art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych wypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia; przepis szczególny - art. 127 ust 7a ustawy - Prawo wodne - stanowi, że gdy liczba stron w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20, do stron innych niż wnioskodawca, właściciel wody, właściciel urządzeń wodnych oraz uprawnionego do korzystania wód oraz uprawnionego do rybactwa, stosuje się 49 K.p.a.; organ I. instancji dochował wszelkiej staranności, aby wszystkie strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania; z akt sprawy wynika, że tylko jedna strona skorzystała z prawa do zapoznania się z zebraną dokumentacją, - zaznaczono, że Starosta wydał pozwolenie wodnoprawne na warunkach określonych w załączonych do wniosku dokumentach; w decyzji wskazał, że - zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy - Prawo wodne - pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych, koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń; pozwolenie wodnoprawne w żaden sposób nie ingeruje więc w prawo własności Skarżącego, przysługujące mu w stosunku do działki ew. nr [...]; kwestie te nie podlegają rozpatrywaniu w procedurze wydawania pozwoleń wodnoprawnych; przywołany przepis wyraźnie wskazuje, że pozwolenie nie narusza uprawnień właścicielskich, a wszelkie kwestie z nimi związane są regulowane na drodze prawa cywilnego, - zgodnie z przedstawioną przez Wnioskodawcę informacją, przedsięwzięcie, będzie realizowane na podstawie ustawy o realizacji dróg; jako inwestycja celu publicznego, ma za zadanie ochronę środowiska i sama w sobie reprezentuje interes publiczny, a interesy obywateli zostaną zaspokojone poprzez wykupienie zajętego terenu na podstawie decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej; organ I. instancji wydał prawidłowe orzeczenie, które zostało oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym, - dokumentacja, niezbędna do wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie musi uwzględniać istniejącej i wybudowanej infrastruktury; w przypadku stosowania procedury z ustawy o realizacji dróg nie ma konieczności uzyskania zgody właścicieli dla umieszczenia na ich działkach urządzeń, związanych z budową ulicy; w celu ich umieszczenia zostanie dokonany odpowiedni podział nieruchomości; ich właścicielom zostanie wypłacone należne odszkodowanie, - w świetle powyższego nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I. instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź jej uchylenia i rozpatrzenia sprawy; wykonanie urządzeń wodnych, które umożliwią spełnienie założeń projektowych, zgodnie jest bowiem z obowiązującymi przepisami; organ I. instancji wydał prawidłowe orzeczenie, które oparto na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym; decyzja zawiera też uzasadnienie, odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. W skardze zarzucono naruszenie; - art. 7 K.p.a., poprzez niezbadanie przez organy obu instancji wszystkich okoliczności w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając w szczególności na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organu, - art. 9 K.p.a., poprzez nieprawidłowe informowanie stron o toczącym się postępowaniu, - art. 39 K.p.a., poprzez niedoręczenie Skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania; skutkowało to brakiem możliwości wzięcia w nim udziału, - art. 43 K.p.a., poprzez przyjęcie, że p. A.M. jest dorosłym domownikiem Skarżącego, - art. 63 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, poprzez brak kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju, - art. 125 ustawy - Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie, - art. 127 ust. 7a ustawy - Prawo wodne, poprzez jego zastosowanie i nieustalenie wszelkich uczestników postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało skutecznie doręczone Skarżącemu. Osoba, która potwierdziła odbiór przesyłki, nie jest zamieszkującym z nim dorosłym domownikiem, lecz pracownikiem jednej z firm mieszczących się pod tym samym adresem. Nigdy nie przebywała w prywatnym domu Skarżącego. Nie zapewniono także możliwość udziału w postępowaniu innym jego stronom, gdyż prawidłowo ich nie ustalono. Wskazano przypadki, gdy postępowania w przedmiocie ustalenia właścicieli nieruchomości, których dotyczy pozwolenie, są w toku (sprawy o zasiedzenie). Skoro nie ustalono stron postępowania, dowolnie przyjęto, że ich ilość przekracza 20 i zachodzą przesłanki do doręczania w drodze obwieszczenia publicznego. Z treści uzasadnienia decyzji nie wynika także, aby uwzględniono wymagania materialne udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności - wynikającą z art. 63 ustawy - Prawo wodnego - zasadę zrównoważonego rozwoju, w tym zachowania istniejącej rzeźby terenu. Inwestycja prowadzić będzie do ingerencji w danym zakresie. Nie uwzględniono także wymagań ochrony zabytków. Część nieruchomości Skarżącego wpisana jest do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i przywołał stanowisko, sformułowane w zaskarżonej decyzji. Wskazano dodatkowo, że osoba, która pokwitowała odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest uprawniona do odbierania przesyłek w spółce, mieszczącej się pod tym samym adresem ([...] S.A.). Członkiem jej rady nadzorczej jest Skarżący zaś korespondencja może być doręczona stronom także w miejscu pracy. W takcie rozprawy (k. 75) pełnomocnik Skarżącego wywodził, że - wobec uchybienia w doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania - nie mógł się on odnieść w postępowaniu przed organem I. instancji do zarzutów, sformułowanych na etapie skargi. Sąd zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Trafnie organ odwoławczy skonstatował, że decyzja organu I. instancji nie narusza prawa. Opisano podstawowe istotne uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy oraz odniesiono się wyczerpująco do konkretnych zarzutów odwołania. Z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie argumentacji organu, ponowne przytaczanie uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje stanowisko organu za własne. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba dodatkowo wskazać, że są one niezasadne z następujących powodów: - zarzuty dotyczące naruszenia procedury, przez brak zapewnienia stronie pełnego udziału w postępowaniu (wykraczające poza podstawy wznowieniowe - gdy strona w ogóle nie brała udziału w sprawie) mogą być skutecznie podnoszone jedynie w razie wykazania, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy; natomiast w rozpatrywanej, Skarżący bezspornie otrzymał decyzję wydaną w I. instancji i mógł się od niej odwołać, co zresztą uczynił; nie sposób więc uznać, aby ewentualne wadliwe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania uniemożliwiał mu ochronę własnych interesów; nie doszło też do sytuacji, gdy - wobec zgłoszenia uwag dopiero na etapie odwołania - nie zostały stosownie wnikliwie wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy; z kolei dodatkowe zarzuty Skarżącego, sformułowane dopiero na etapie postępowania sądowego, mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym; nie są one zresztą zasadne, o czym w dalszej części uzasadnienia; wobec wskazanych uwarunkowań, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało prawidłowo doręczone - ewentualna skuteczność doręczenia zawiadomienia w miejscu pracy bądź przez zawiadomienie publiczne w kontekście zarzutu skargi o braku przesłanek do zastosowania tej formy doręczeń (wywody, że nie ustalono, kto jest strona – ilu jest uczestników), - Skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego podnoszenia ewentualnej wadliwości postępowania w kwestii zapewnienia w nim udziału innym stronom; pogląd taki jest ugruntowany w judykaturze; znajduje on potwierdzenie w wyrażonej wprost woli prawodawcy, który – co do zasady - możliwość podważenia ostatecznego orzeczenia - nawet w przypadku całkowitego pominięcia strony - uzależnia od woli konkretnej osoby w kwestionowaniu danego aktu (tak art. 147 zd. 2 K.p.a.), - chybione są zarzuty, gdzie wadliwości decyzji upatrywano w braku wskazania w uzasadnieniach organów obu instancji, czy spełnione są wskazane w skardze wymagania materialnoprawne, co do wydania pozwolenia wodnoprawnego; podjęcie decyzji w sprawie indywidualnej uzależnione jest w większości przypadków od spełnienia szeregu wymagań materialnoprawnych, wynikających z regulacji zamieszczonych niejednokrotnie w wielu aktach normatywnych; nie jest przyjęte w polskiej praktyce administracyjnej, aby w treści uzasadnienia wszystkie je egzemplifikować, a następnie formułować konstatacje, co do każdego z nich - czy są spełnione; bezwzględnym wymaganiem, co do uzasadnienia decyzji organu II. instancji, jest natomiast odniesienie się do konkretnych zarzutów odwołania; w rozpoznawanej sprawie uczyniono temu zadość; stopień szczegółowości stanowiska organu był adekwatny do skonkretyzowania zarzutów w odwołaniu, - uzasadniając skargę nie uprawdopodobniono nawet, aby doszło do naruszenia wymagań art. 63 ustawy - Prawo wodne; mylnie przyjęto w skardze, jakoby z treści tej regulacji wywodzić można było bezwzględny zakaz ingerencji w naturalną rzeźbę terenu przy realizacji urządzeń wodnych; tego rodzaju odczytanie wskazanej normy prawnej byłoby sprzeczne z regułą zakładania – przy dokonywaniu wykładni - racjonalności prawodawcy; co oczywiste, realizacja szeregu urządzeń wodnych, w szczególności: zapór, rowów, kanałów (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i b ustawy – Prawo wodne), wymaga ingerencji i przekształcania naturalnego ukształtowania terenu; stąd z analizowanego przepisu wynika wyłącznie obowiązek ograniczenia ingerencji do wynikającej z racjonalnych potrzeb; w rozpoznawanej sprawie brak przesłanek do uznania, aby wymaganiu temu nie uczyniono zadość; żadnej argumentacji w danym zakresie nie formułował nawet Skarżący, - chybione są zarzuty naruszenia art. 125 pkt 3 ustawy - Prawo wodne, w kontekście zapewnienie ochrony zabytków; konstatacja taka byłaby uzasadniona jedynie w razie ujawnienia, że realizacja objętego pozwoleniem przedsięwzięcia musiałaby prowadzić do niedopuszczalnej ingerencji w dobra objęte ochroną jako zabytki; sytuacji takiej w rozpoznawanej sprawie nawet nie uprawdopodobniono; nie sposób tego wywodzić wyłącznie z ewentualnego wpisu nieruchomości Skarżącego do rejestru zabytków; nie oznacza to zakazu objęcie jej - czy terenów sąsiednich - jakimikolwiek działaniami inwestycyjnymi, lecz wyłącznie potrzeba dokonania - na stosownym etapie legalizacji procesu inwestycyjnego - stosownych uzgodnień z wyspecjalizowanym organem, pod kątem ustalenia wymagań niezbędnych dla zapewnienia ochrony określonego dobra kultury; o ile więc w istocie fragmenty terenów nieruchomości, gdzie ma być realizowane przedsięwzięci (realizacja urządzeń odwadniających czy odprowadzanie wód opadowych), są objęte ochroną w następstwie wpisu do stosownego rejestru, to - przed uzyskaniem zgody na realizację konkretnego przedsięwzięcia (tu objęte zezwolenia na realizację drogi publicznej) - niezbędne będzie zajęcie stanowiska przez organ wyspecjalizowany; natomiast na danym etapie legalizacji planowanej inwestycji - uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego, obejmującego realizację urządzeń związanych z odwodnieniem drogi oraz odprowadzania wód opadowych, na terenach przyległych do nieruchomości Skarżącego - nie ma natomiast podstawy dla uznania, że jego treść narusza wymagania co do ochrony zabytków. W tym świetle bezzasadne są zarzuty skargi zarówno dotyczące istotnego naruszenia przepisów postępowania - w zakresie zapewnienia stronom udziału w sprawie oraz właściwego uzasadnienia orzeczenia - jak i prawa materialnego zakreślających warunki udzielenia pozwolenia wodnoprawnego; nie naruszono także reguł: - badania wszystkich okoliczności w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – istotne okoliczności wyjaśniono a decyzja miała charakter związany, - prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organu i prawidłowego informowanie stron o toczącym się postępowaniu – w zakresie w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł równocześnie z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji.