IV SA/Wa 3371/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska,, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwany dalej Szefem Urzędu lub Organem II. instancji) umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie zobowiązania do powrotu cudzoziemca - obywatela [...], T. M., ur. [...] lipca 1987 r. Uprzednio Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zobowiązał tego Cudzoziemca do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wydania tej decyzji. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Organ I. instancji zobowiązując go do powrotu stwierdził, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 302 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 16 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017r. poz. 2206, ze zm.), a także, iż wobec Strony nie zachodzą okoliczności z art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, kiedy to decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie wydaje się, w tym przesłanki do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. Decyzja ta została doręczona Stronie w dniu [...] kwietnia 2017 r. (odmowa potwierdzenia odbioru decyzji, bez podania przyczyny, potwierdzona przez funkcjonariusza Straży Granicznej oraz pracownika Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w [...]). W ustawowym terminie T. M. za pośrednictwem Organu I. instancji złożył odwołanie od tej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] lipca 2018 r. do akt sprawy dołączono pełnomocnictwo udzielone przez T. M. r. pr. J. B. do reprezentowania go we wszystkich sprawach dotyczących wjazdu, pobytu i wyjazdu z terytorium RP, pobytu w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, przed wszystkimi organami i sądami. Następnie [...] września 2018 r. wpłynęło skierowane do Szefa Urzędu pismo pełnomocnika z [...].09.2018 r., złożone w imieniu T. M., w którym zwrócił się o umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Z treści tego wniosku wynikało ponadto, iż T. M. opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przebywa na terytorium [...], gdzie ubiega się o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. Decyzją z [...].09.2018 r. nr [...] Szef Urzędu umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. To rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz o umorzenie postępowania. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że wniosek pełnomocnika, który wpłynął do Urzędu, zawierał cofnięcie odwołania, co w konsekwencji spowodowało bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo iż wniosek pełnomocnika nie dotyczył cofnięcia odwołania z art. 137 k.p.a. oraz pomimo tego, że w sytuacji, w której Skarżący opuścił terytorium RP, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Pełnomocnika, Szef Urzędu powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję Organu I. instancji i umorzyć postępowanie, które stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że jego pismo zawierało wniosek o umorzenie postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu. Intencją pełnomocnika nie było doprowadzenie do umorzenia postępowania odwoławczego, ale to, aby Szef Urzędu uchylił decyzję Organu I. instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji (umorzenie postępowania w całości). W związku z tym Organ błędnie uznał, że pismo zawierało cofnięcie odwołania. Ponadto organ powinien rozpatrzyć pismo pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 105 k.p.a. Niezależnie od interpretacji treści wniosku z [...] września 2018 r., w ocenie pełnomocnika Strony, Organ nie był związany treścią tego wniosku, powinien natomiast wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy (Skarżący opuścił terytorium RP) i z tego faktu wyciągnąć wniosek, że nie ma potrzeby wydawania decyzji o zobowiązaniu do powrotu wobec cudzoziemca, który na terytorium RP nie przebywa. Pełnomocnik podał, że Organ odwoławczy uprawniony jest do umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja, jego zdaniem, miała miejsce w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko w sprawie. Zaznaczył, że w sytuacji, w której na wstępie pełnomocnik wskazał, że pismo ma związek z postępowaniem odwoławczym, sformułowane żądanie umorzenia "tego postępowania" wskazywało wyraźnie, że przedmiot wniosku stanowiło postępowanie odwoławcze, a nie całe postępowanie administracyjne. Treść tego zdania – w ocenie Organu - w żaden sposób nie wskazuje na to, aby pełnomocnik Skarżącej miał na myśli wniosek o uchylenie w całości decyzji I. instancji z dnia [...].04.2017 r. nr [...] i umorzenie postępowania w I. instancji. Na taką wolę Strony zastępowanej przez pełnomocnika nie wskazywała także dalsza część pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji I. instancji w niniejszej sprawie stanowił art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy przebywa lub przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, jeżeli wiza lub inny dokument są lub były wymagane. Zbadanie zasadności jego zastosowania, przy uwzględnieniu innych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, stanowiłoby obowiązek Organu odwoławczego zważywszy, że w terminie wpłynęło odwołanie, gdyby nie pismo pełnomocnika Skarżącej z [...].09.2018 r., złożone w imieniu T. M., które [...] września 2018 r. wpłynęło do Szefa Urzędu. Jego treść była następująca: "W związku z postępowaniem odwoławczym od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...].04.2017 nr [...] o zobowiązaniu do powrotu Pana T. M. niniejszym wnoszę o umorzenie tego postępowania. Pan T. M. opuścił terytorium RP i przebywa obecnie na terytorium [...], gdzie złożył wniosek o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie o zobowiązanie do powrotu stało się bezprzedmiotowe, a zatem wnoszę jak na wstępie" Należy zgodzić się z Szefem Urzędu, że jego treść wskazywała na żądanie umorzenia postępowania odwoławczego w tej sprawie. Szef Urzędu mógł więc przyjąć, że de facto zawierało ono wniosek cofający wniesione odwołanie. Nadmienić należy, że na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Skarżącego nie potrafił podać innej przyczyny, która mogłaby skutkować umorzeniem na jego wniosek postępowania odwoławczego przez Szefa Urzędu, niż cofnięcie odwołania. Poza tym treść tego wniosku, zwłaszcza jego zd. 1 nie wskazuje w żaden sposób na to, aby pełnomocnik Skarżącego miał na myśli wniosek o uchylenie w całości decyzji I. instancji z dnia [...].04.2017r. nr [...] i umorzenie postępowania w I. instancji. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu trafnie powołał się na wyroki Sądów Administracyjnych - WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. (II SA/Kr 63/18) i NSA z dnia 25 listopada 2015 r. (I OSK 536/14) - CBOSA. Nie można bowiem oczekiwać od organu, by zwracał się do profesjonalnego pełnomocnika celem ustalenia, czy aby na pewno treść wniosku odpowiada jego intencjom. W przypadku sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika jednoznacznego w treści wniosku, zakres zgłoszonego żądania co do zasady nie powinien wymagać podejmowania czynności wyjaśniających i działań organu w trybie art. 9 k.p.a. Należy zgodzić się z Szefem Urzędu, że dalsza argumentacja tego wniosku, z której wynika, iż mocodawca pełnomocnika opuścił już obszar Polski i udał się do [...], gdzie ubiega się o ochronę międzynarodową, w oczywisty sposób nie mogła prowadzić do umorzenia postępowania o zobowiązanie go do powrotu. W tym zakresie wywód i konkluzja skargi były chybione. Wynikały bowiem z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Wyjazd cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w toku postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu z reguły nie czyni wszczętego już postępowania bezprzedmiotowym. Trafna jest argumentacja Szefa Urzędu, że wyjazdu Cudzoziemca do [...] nie można było nawet uznać za wykonanie nieostatecznej jeszcze decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o cudzoziemcach pojęcie powrót oznacza: "powrót cudzoziemca do kraju jego pochodzenia, państwa tranzytu lub innego państwa trzeciego, do którego zdecydował się powrócić i przez które został przyjęty". Definicja ta stanowi powtórzenie definicji powrotu zawartej w art. 3 pkt 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich z dnia 16.12.2008r. (Dz. Urz. UE. L 2008 Nr 348, str. 98). Nie mógł więc, wbrew sugestiom skargi, prowadzić do umorzenia całego postępowania o zobowiązanie go do powrotu fakt, że Cudzoziemiec udał się na terytorium innego państwa tzw. strefy Schengen, aby złożyć kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Uczynił to poza tym w sytuacji, gdy jego pierwszy wniosek (obejmujący też rodzinę) został już rozpatrzony negatywnie ostateczną decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...].04.2017 r. nr [...], a skarga od tej decyzji została oddalona przez WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 06.03.2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1349/17. Wyjazd Cudzoziemca z Polski, wbrew sugestiom skargi, nie stanowił wszak jedynego skutku i przedmiotu postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu. W decyzji zobowiązującej do powrotu - na mocy art. 318 ustawy o cudzoziemcach -organy administracji obowiązane są także orzec o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, co w konsekwencji skutkuje wpisaniem danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany (art. 435 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) oraz do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu (art. 443 ust. 1 pkt 1 ustawy). Oczywiście inny kraj strefy Schengen, w razie zmiany stanu faktycznego, może ten wpis zweryfikować. Na mocy art. 307 ustawy o cudzoziemcach w dniu, w którym decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu stanie się ostateczna, z mocy prawa następuje unieważnienie wizy krajowej, wygaśnięcie zezwolenia na pobyt czasowy oraz zezwolenia na pracę. Poza tym w dniu, w którym decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydana na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 12 lub 13 stanie się ostateczna, z mocy prawa następuje także unieważnienie zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego. Słusznie stwierdził więc Szef Urzędu w odpowiedzi na skargę, że przyjęcie, iż wyjazd cudzoziemca w toku postępowania odwoławczego czyni całe postępowanie bezprzedmiotowym, prowadziłoby wprost do obejścia tych regulacji. W celu uniknięcia np.: orzeczenia o zakazie ponownego wjazdu do Polski, czy konsekwencji w postaci wygaśnięcia zezwolenia na pobyt czasowy dany cudzoziemiec mógłby po wszczęciu postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu wyjechać z Polski, czy to do kraju pochodzenia, czy jak Skarżąca - do innego państwa członkowskiego UE stosującego dorobek Schengen i następnie po umorzeniu całego postępowania jako bezprzedmiotowego, powrócić bez przeszkód do Polski unikając negatywnych skutków zachowania, które stało się powodem wydania w I. instancji decyzji nakazującej powrót. Nadmienić też należy, że ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach określił wprost przypadki, w których opuszczenie przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do konieczności odstąpienia od zobowiązania do powrotu i umorzenia postępowania. Jak wykazał Organ I. instancji, takie przypadki w niniejszej sprawie względem Cudzoziemca nie zachodziły. Trafna jest zatem konstatacja Organu odwoławczego, że dopiero z uzasadnienia wniesionej skargi jednoznacznie wnikało, iż pełnomocnik Strony miał na myśli umorzenie postępowania w pierwszej instancji a zatem, że jego intencją było żądanie zastosowania przez Organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że wyrażone we wniosku z 10.09.2018 r. żądanie umorzenia postępowania, które do Szefa Urzędu wpłynęło [...].09.2018 r., odnosiło się wprost do postępowania odwoławczego, przez co Organ odwoławczy nie miał podstaw do poddawania w wątpliwość jego treści. Reasumując, Organ odwoławczy właściwie uznał, że doszło do cofnięcia odwołania przez umocowanego pełnomocnika Skarżącej. Nie miał też podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania jedynie z uwagi na fakt, że Skarżący w Polsce nie przebywa, a wyjechał do [...] i tam ubiega się o ochronę międzynarodową. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.