IV SA/Wa 3373/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...], orzekającego o przyznaniu S. i W. małż. C. odszkodowania w kwocie [...] zł, za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczoną nr hip [...], repertorium hipotecznym nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] grudnia 1954 r,. nr [...], wystąpił B. C. (następca prawny po S. C. i W. C.). W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż kwestionowane orzeczenie zostało skierowane do W. i S. C. - rodziców wnioskodawcy, zmarłych odpowiednio w 1936 r. i w 1939 r. Nie mogli być zatem stroną postępowania, choć dalej figurowali w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy orzeczenie z 1954 r. zawierało zatem wadę, która spowodowała z mocy prawa jej nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa". Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] grudnia1954 r., nr [...], wskazując iż kwestionowane orzeczenie rozstrzygało o prawach osób zmarłych i jako takie obarczone jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 §1 pkt 2 kpa, tzn. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, podnosząc iż z akt archiwalnych sprawy nie wynika, aby stroną kwestionowanej decyzji byli zmarli właściciele nieruchomości, bowiem orzeczenie zostało doręczone jedynie Zjednoczeniu Robót Wiertniczych i Fundamentowych W., zaś fakt publicznego obwieszczenia nie może być oceniany jako skierowanie kwestionowanego orzeczenia do osób zmarłych, pomimo że przedmiotowe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego rozstrzygało o prawach i obowiązkach zmarłych. Minister Infrastruktury i Rozwoju, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, tj. przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażącego naruszenia prawa organ dopatrzył się w naruszeniu art. 33 ust. 2 i 5 w związku z art. 20 ust. 2 oraz art. 37 w związku z art. 24 i art. 18 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w aspekcie wynikającym z dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz skierowania orzeczenia do osób zmarłych, nieustalenia podmiotów, którym przysługiwało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oraz nieskutecznego doręczenia zarówno zawiadomienia o terminie rozprawy jak i orzeczenia odszkodowawczego. Naruszenia te - w ocenie Ministra - mają charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż są w sposób oczywisty sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r" Organ wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy brak jest dowodów potwierdzających skierowanie zawiadomienia o terminie rozprawy dotyczącej odszkodowania za zniszczone uprawy ogrodnicze, drzewa, krzewy itp. na nieruchomości przy ul. [...] użytkowanej przez W. K. do wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, zwrotnego potwierdzenia odbioru takiego zawiadomienia, jak również informacji o dokonaniu doręczenia zastępczego w drodze publicznego ogłoszenia. Organ uznał również, że stwierdzony brak w aktach archiwalnych dowodów na przeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, pozwala przyjąć że taka rozprawa się nie odbyła, co również świadczy o rażącym naruszeniu przepisów dekretu. Minister podkreślił, że oceniane orzeczenie z 1954 r. orzekało o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do W. C. zmarłej w dniu [...] listopada 1932 r. oraz do S. C. zmarłego w dniu [...] sierpnia 1936r. (co wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...]). Nadto organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze uznał ww. osoby zmarłe za strony postępowania i orzekł o ich prawach poprzez przyznanie im odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość co stanowi rażące naruszenie prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.. W złożonej skardze skarżący zarzucił naruszenie : 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości; 2. art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa oraz orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku sygn. akt P 46/13 poprzez jego nie zastosowanie i nie stwierdzenie, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, uprawniające do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, nie dając tym samym podstaw do stwierdzenia jej nieważności; 3. art. 7 i 8 kpa poprzez ich niezastosowanie, w następstwie czego doszło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia i wadliwego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia skutkującego prowadzeniem postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników tego postępowania do władzy publicznej; 4. art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności czy w sprawie nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych po wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; 5. art. 80 kpa poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, prowadzącą do błędnego uznania, że dyspozycja art. 158 § 2 kpa nie została spełniona W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Minister, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej do tut. Sądu decyzji prawidłowo ustalił bowiem, że objęte badaniem przez organ nadzoru orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...], rozstrzygało o prawach podmiotowych osób, które podmiotem żadnych praw być nie mogły. Osoby na rzecz których ustalono bowiem odszkodowanie w orzeczeniu z 1954 , tj. S. C. oraz W. C. zmarły przed wydaniem orzeczenia z 1954 r., zaś okoliczność tą potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w szczególności zaś wymienione w niniejszym uzasadnieniu - w części opisującej faktyczny stan sprawy, postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...]. W orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 stwierdził, że skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W wyroku z dnia z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził z kolei, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie praw, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wskazał przy tym, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stanowisko takie prezentowane było w wyrokach z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, a także z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (wszystkie dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w wyrokach: z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 901/09, Lex nr 595601; z dnia 27 października 2011 r., sygn. I OSK 1876/10, Lex nr 1069629; z dnia 30 września 2009 r., sygn. I OSK 1429/08, LEX nr 595138; z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 829/11, Lex nr 1216580, czy wreszcie w wyroku z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1905/15 - dostępny na ww. stronie internetowej). Tożsamy pogląd wyrażany jest również w piśmiennictwie (por. glosa M. Stahl do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 261/83, pub. OSPiKA 1984, z.5, poz.108; M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd.V, Lex 2013 r.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. W niniejszej natomiast sprawie bez wątpienia orzeczenie z 1954 r. orzekało o prawach osób już nieżyjących w dacie jego wydania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawna powstaje i wygasa z mocy samego prawa z chwilą powstania warunków przewidzianych w art. 8 kodeksu cywilnego. I tak, art. 8 § 1 kodeksu cywilnego stanowi, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje w chwili jej śmierci, do tego czasu trwają i podlegają ochronie wszystkie osobiste prawa jednostki. Jak wskazano w doktrynie, śmierć powoduje ustanie podmiotowości prawnej. Fakt śmierci i jej datę ustala się na podstawie aktu zgonu, wystawionego przez właściwy urząd stanu cywilnego, zgodnie z Prawem o aktach stanu cywilnego i przepisami wykonawczymi. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183). Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Należy ponadto zauważyć, że to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To właśnie z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przywołany przepis daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma przy tym znaczenia również czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowania sprawą, czy też nie, ani też okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym. Rozstrzygające znacznie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, z dnia 13 stycznia 2016r., I OSK 996/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż nie można prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Jeżeli zaś doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zaś wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż dokonana przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju ocena orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...], jako rażąco naruszającego prawo i w konsekwencji wyeliminowanie go z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności, było prawidłowe. Tym samym niezasadny okazał się sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do kolejnych podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał je także za nieuzasadnione. W zakresie naruszenia art. 158 § 2 kpa, Sąd wskazuje, iż w aktach sprawy brak jest danych uprawniających do uznania, że wystąpiła którakolwiek z okoliczności, wyszczególnionych w art. 156 § 2 kpa, uzasadniających stwierdzenie wydania badanego orzeczenia z naruszeniem prawa. W szczególności nie można uznać, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1954 r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie przywoływany wyrok TK jest wyrokiem o charakterze zakresowym, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego, stanu prawnego, wyrok ten nie deroguje przepisu art. 156 § 2 kpa z systemu prawa, ale nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu, (wyrok NSA z 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14, wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, dostępne j.w.). Kwestia charakteru prawnego tego wyroku Trybunału była również rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z skargami o wznowienie postępowania sądowego, a jako przesłanką wznowieniową wskazywano właśnie ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego, NSA między innymi w wyrokach z dnia: 1 marca 2016r. I OSK 2632/15, z dnia 16 marca 2016r. I OSK 2631/15 oddalał skargę wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału nie jest zmiana stanu normatywnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał zarzut naruszenia art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa oraz w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 za nieuzasadniony. Co się zaś tyczy nieodwracalnych skutków prawnych to organy oceniały tę okoliczność i uznały że w niniejszej sprawie ona nie zachodzi. Skarżący nie wskazał, z jakich przyczyn uznaje, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, albowiem zarzutu tego nie rozwinął w uzasadnieniu skargi. Sąd zaś z urzędu nie stwierdził zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności uprawniających stwierdzenie, iż orzeczenie z 1954 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. Tym samym zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa sformułowany w kontekście niestwierdzenia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, jest nieuzasadniony. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i zawarty w art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącego. Nie zwalnia to skarżącego z obowiązku dostarczania takich materiałów, z których chce on wyciągać korzystne dla siebie skutki. Reasumując, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone decyzje, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i dokonały wszechstronnej, wnikliwej i prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Nadto w ocenie Sądu organy obu instancji zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa, wyczerpująco uzasadniły wydane rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.