IV SA/Wa 3377/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy jako oczywiście bezzasadnego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 6 października 2015 r. R.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy jako oczywiście bezzasadnego. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z argumentacją, że jej wykonanie skutkuje niepowetowaną krzywdą dla odwołującego się w postaci jego deportacji i braku możliwości opuszczenia [...], w tym przybycia na teren Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wstrzymaniu wykonania podlegają decyzje, które nadają się do wykonania i mogą być wykonywane, zwłaszcza w trybie egzekucji. Chodzić może o takie decyzje, które nakładają na stronę pewne obowiązki lub przyznają prawa. Tymczasem zaskarżona decyzja nie ma takiego charakteru. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców utrzymująca w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2015 r. o rozpatrzeniu wniosku o nadanie statusu uchodźcy jako oczywiście bezzasadnego, odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej. Decyzją tą nie orzeczono zatem o wydaleniu skarżącego z terytorium Polski. Pełnomocnik skarżącego, składając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, był świadomy tego, że ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie orzeka o wydaleniu skarżącego z terytorium Polski. Pełnomocnik skarżącego nie przytoczył żadnych takich okoliczności, które uzasadniałyby wniosek, że wykonanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zauważyć trzeba, że stosownie do treści art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 z późn. zm.) cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie nadania mu statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej lub decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie nadania mu statusu uchodźcy, lub decyzja o pozbawieniu go statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona. Pomimo, że mocą art. 514 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w decyzji o odmowie nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy, udzielenia ochrony uzupełniającej i udzielenia zgody na pobyt tolerowany kończącej postępowanie wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy i niezakończone do tego dnia decyzją ostateczną nie orzeka się o wydaleniu, to skutek tej decyzji polegający na nałożeniu na cudzoziemca obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni jest analogiczny do skutków ostatecznych decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy wydawanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 680 z późn. zm.), w brzmieniu przed zmianami dokonanymi powołaną wyżej ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Stosownie bowiem do treści art. 48 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w tym brzmieniu integralną część decyzji o odmowie nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy – w okolicznościach powołanych w treści wskazanego przepisu – stanowiło orzeczenie o wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl natomiast art. 48 ust. 4 pkt 1 tej ustawy cudzoziemiec był obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy, w przypadku gdy decyzja zawierała orzeczenie o wydaleniu. W aktualnym stanie prawnym niewykonanie obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we wskazanym terminie nie stanowi bezpośredniej przesłanki do przymusowego wydalenia, lecz jest podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (jak wynika z art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach), która podlega przymusowemu wykonaniu (art. 329 tej samej ustawy). Dopiero ta decyzja nakłada na stronę obowiązek i podlega egzekucji, a więc może być wstrzymane jej wykonanie. Udzielenie ochrony tymczasowej nie jest natomiast możliwe w stosunku do decyzji odmawiającej nadania statusu uchodźcy. Nie można przy tym antycypować ochrony, wstrzymując wykonanie decyzji już w tym postępowaniu. Ponadto, nie zasługuje na uwzględnienie argument, że należy wstrzymać wykonanie zaskarżonej obecnie decyzji, gdyż decyzja zobowiązująca do powrotu, wydana w przyszłości, może zostać wykonana przed zakończeniem jej kontroli przed sądem. Wskazać bowiem trzeba, że w celu uniknięcia takiego stanu rzeczy skarżący może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania tej w przyszłości wydanej decyzji do czasu zakończenia postępowania przed sądem. W związku z takim stanem rzeczy nie dochodzi do ziszczenia się przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, gdyż wystąpienie ewentualnych konsekwencji, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonej obecnie decyzji, lecz decyzji, która może zostać wydana w przyszłości. Wyjaśnić należy, że wstrzymanie wykonania decyzji odmownej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Należy zatem uznać, że samo to, że dany akt jest rozstrzygnięciem odmownym nie przesądza o konieczności odmowy przyznania stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona interesu strony dysponującej przyznanymi jej przez konkretną normę prawną uprawnieniami. Skoro wykonanie zaskarżonej decyzji nie skutkuje w sposób bezpośredni wydaleniem cudzoziemca, a jedynie nakłada obowiązek opuszczenia kraju w terminie 30 dni od doręczenia cudzoziemcowi decyzji organu drugiej instancji (art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), to należy uznać, że tak określony obowiązek ma charakter dobrowolny. Istotnie w decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy nie stwierdza się, że obowiązek opuszczenia kraju w terminie 30 dni podlega przymusowemu wykonaniu. Mając zatem na uwadze to, że decyzja, której strona domaga się wstrzymania ma wywoływać dla niej określony skutek w sposób bezpośredni, to należy uznać, że decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy nie wywołuje bezpośrednio skutku wydalenia, dopiero wydanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wywołuje taki skutek. Strona nie dostrzega, że skutek przymusowego opuszczenia kraju wywołuje dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu, która podlega przymusowemu wykonaniu. Okoliczności, że podstawą do jej wydania jest niewykonanie wynikającego z decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy obowiązku nieopuszczenia w terminie 30 dni od jej doręczenia cudzoziemcowi terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie można kwalifikować jako bezpośredniego skutku tej decyzji. W istocie decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy nie skutkuje wydaleniem cudzoziemca, stanowi jedynie materiolnoprawną podstawę do wydania w odrębnym postępowaniu innej decyzji, tj. decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Można stwierdzić, że decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy skutkuje nałożeniem obowiązku opuszczenia kraju przez cudzoziemca w terminie 30 dni, ale nie wymaga jego wykonania. W tym tkwi cecha dobrowolności przypisywana temu obowiązkowi. Z kolei decyzja o zobowiązaniu do powrotu ma inny charakter. Ta decyzja stwierdza konieczność powrotu cudzoziemca do kraju jego pochodzenia i jednocześnie stanowi podstawę do podjęcia określonych prawem środków, by ten cel został osiągnięty. Osiągnięcie celu gwarantuje nadanie tej decyzji waloru przymusowego wykonania. W powyższym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach: z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1384/14; z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 41/15; z dnia 21 kwietnia 2015 r., II OZ 310/15; z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 535/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 552/15; z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 587/15 i z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OZ 907/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – a wyrażone w nich stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, bowiem Sąd nie znalazł podstaw, by odstąpić od wyrażonego tam stanowiska, mimo że nie jest nim związany w niniejszej sprawie. Jednakże w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednolitego stanowiska przemawiającego za wstrzymaniem bądź odmową wstrzymania wykonania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy, bowiem odmienne stanowisko wyrażone zostało np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OZ 359/15 (dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej), w którym stwierdzono, że "Zgodnie z art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 – dalej jako "ustawa o cudzoziemcach"), cudzoziemiec jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie nadania mu statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona. Nie ulega więc wątpliwości, że wynikającym wprost z cytowanego przepisu skutkiem wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji jest obowiązek skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, zgodnie z art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach, decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy została wydana decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej i nie opuścił on terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie i przypadku, o którym mowa w art. 299 ust. 6 pkt 2 cytowanej ustawy. Skutkiem upływu terminu do opuszczenia terytorium Polski i niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, jest wydanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji o odmowie nadania mu statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej oznacza więc, że swojego biegu nie rozpoczyna termin, o którym mowa w art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a więc nie można również zobowiązać cudzoziemca do powrotu na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 16 cytowanej ustawy. Uznać zatem należy, że skutkiem wydanej w niniejszej sprawie decyzji, jest zobowiązanie skarżącego do opuszczenia terytorium Polski, choć skutek ten nie został formalnie wyrażony w sentencji zaskarżonej decyzji. Wynika on natomiast wprost z przepisów prawa i jako taki musi zostać uwzględniony przy ocenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej.", a którym Sąd w niniejszej sprawie nie jest związany i którego to stanowiska Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek nie podziela. Jeżeli natomiast pojawia się rozbieżność orzecznictwa w sądzie drugiej instancji i chwiejność poglądów, można wskazywać na możliwość wdrożenia procedury przewidzianej w art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Jednakże o rzeczywistej rozbieżności można mówić wówczas, gdy różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednostkową mocą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, LEX nr 229287). Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie poruszonej problematyki, niezależnie od tego, że posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, dostrzega i chroni te wartości prawne, które w istocie stanowią motyw wniosku. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie. Wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia też ocena, która niedoprowadzenie do opuszczenia przez skarżącego terytorium Polski w drodze skorzystania z ochrony tymczasowej łączy z uznaniem, że standardy rzetelnej procedury i prawo do sądu wymagają osobistego uczestnictwa skarżącego jako strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Mając na uwadze charakter postępowania przed sądem administracyjnym, w ramach którego w zasadzie nie ustala się faktów w sprawie, lecz zajmuje się wyłącznie kwestiami prawnymi, jak również okoliczność, że skarżący reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, nie można uznać, że ewentualna nieobecność skarżącego w postępowaniu ograniczy jego dostęp do sądu. Należy tutaj podkreślić, że instytucja ochrony tymczasowej ma chronić stronę przed możliwością powstania sytuacji, wywołanej wykonaniem decyzji, która doprowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu wystąpienie, w efekcie wydania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy, ustawowego obowiązku z art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie powoduje ani znacznej szkody, ani też trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji cudzoziemca. Nie będąc zobowiązany do powrotu do kraju pochodzenia może skutecznie realizować swoje prawo do sądu w tym podejmować działania procesowe, które zapewnią mu skuteczny udział w postępowaniu wywołanym jego skargą na decyzję o odmowie nadania statusu uchodźcy. W tym kontekście przywołać należy art. 331 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym w przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku. Z regulacji tej wynika, że cudzoziemiec, wobec którego zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu, bowiem w terminie 30 dni od doręczenia decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy nie opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, by ustrzec się skutków wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, musi złożyć wraz ze skargą na tę decyzję wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W takiej sytuacji podlega wydłużeniu termin przymusowego wykonania tej decyzji. Zatem mocą tego uregulowania automatycznie cudzoziemiec będzie objęty ochroną tymczasową do momentu rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu bez konieczności wykazywania jakichkolwiek ku temu argumentów. Cudzoziemiec musi jednak pamiętać by na etapie postępowania przed organami administracji dopełnić wszelkich warunków (wykorzystanie w terminie przysługujących środków zaskarżenia), które uczynią skutecznym wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.