IV SA/Wa 3379/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej jako "organ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej jako "kpa", po rozpatrzeniu wniosku G. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] lipca 2011 r. G. A. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w związku z zamiarem wykonywania pracy na terytorium Polski. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmówił jej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony stwierdzając, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby prowadzona przez nią działalność gospodarcza była korzystna dla gospodarki narodowej. Na skutek złożonego w sprawie odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił udzielenia G. A. wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, że prowadzona przez nią działalność pn [...] Sp. z o.o. nie spełnia wymogów, od których uzależnione jest udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w oparciu o przesłanki art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r., Nr 264 poz. 1573) – obowiązującą w dacie wydania tej decyzji - dalej jako "ustawa o cudzoziemcach". Od decyzji powyższej odwołanie złożyła G. A. Po rozpatrzeniu odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. Rozstrzygnięcie to zostało następnie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w związku z tym, że G. A. nie sprecyzowała żądania skargi, postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 115/13 odrzucił jej skargę. Postanowienie niniejsze uprawomocniło się w dniu 10 stycznia 2014 r. G. A. (dalej również jako "skarżąca") wnioskiem z 24 marca 2014 r. zwróciła się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Podkreśliła, że organy obu instancji, ograniczyły się jedynie do zbadania w trybie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czy prowadzona przez nią działalność gospodarcza w ramach spółki [...] jest korzystna dla gospodarki narodowej, nie oceniając, czy w sprawie zachodzą inne okoliczności mogące skutkować udzieleniem jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zdaniem skarżącej, postępowanie wyjaśniające, nie zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności, a wydane rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza dyspozycję art. 107 § 3 kpa. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że co prawda dostrzegł, iż w trakcie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją doszło do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organy obu instancji nie podjęły w sprawie czynności wyjaśniających w zakresie pobytu na terytorium Polski męża wnioskodawczyni, który uzyskał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie tzw. abolicji, na okres dwóch lat, o czym cudzoziemka informowała w trakcie przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji przesłuchania, niemniej naruszenie to nie miało charakteru rażącego i nie mogło stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto analiza powoływanych przez stronę okoliczności pod kątem wystąpienia w sprawie art. 53 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach, wykazała, że żadna z tych przesłanek nie zachodziła w dniu [...] października 2012 r. tj. w dniu wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Następnie w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2014 r. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2274/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazując, że zawarte w art. 53 ust. 1 ww. ustawy przesłanki do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie muszą wystąpić łącznie aby możliwe było pozytywne załatwienie złożonego w sprawie wniosku. Zdaniem Sądu organ błędnie przyjął, że pominięcie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przez małżonka skarżącej ma jedynie wymiar procesowy, nierzutujący na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał, że brak dokonania analizy czy istotnie miało miejsce zrealizowanie pozytywnej przesłanki do udzielenia zezwolenia, wobec powzięcia informacji o udzieleniu zezwolenia mężowi skarżącej, ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, co – biorąc pod uwagę, że zarzutem złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościom. Ponownie rozpoznając sprawę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zbadały sprawę w zakresie głównego żądania strony, to jest zalegalizowania jej pobytu w Polsce z uwagi na wykonywanie pracy na stanowisku handlowca w [...] Sp. z o.o., w której jest wspólnikiem. Organ przyjął, ze w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania albowiem postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób niepełny, gdyż nie wzięto pod uwagę okoliczności pobytu w Polsce męża skarżącej, jako ewentualnej dalszej podstawy do udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Zdaniem organu naruszenie to nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności orzeczenia Wojewody [...]. Organ wyjaśnił, że okoliczność ta mogłaby potencjalnie stanowić podstawę do udzielenia skarżącej zezwolenia w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 7 lub 9 ustawy o cudzoziemcach, jednakże analiza złożonego formularza wniosku wskazuje, że został on złożony przez samą zainteresowaną. Wyjaśnił, że jakkolwiek zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wszczynane jest na wniosek osoby, której to zezwolenie ma dotyczyć, jednakże wyjątkiem jest sytuacja, w której podstawę żądania udzielenia zezwolenia stanowi art. 53 ust. 1 pkt 7 omawianej ustawy. Wówczas wniosek taki powinien być złożony przez cudzoziemca, do którego ma dołączyć członek rozdzielonej rodziny, który to następnie ma być beneficjentem przedmiotowego zezwolenia. W ocenie organu, brak było zatem żądania podmiotu wyłącznie legitymowanego do jego złożenia tj. żądania męża skarżącej a przy tym organy orzekające w sprawie nie były zobowiązane do wystosowania do A. A. (męża skarżącej) żądania, aby sformułował on i złożył nowy (osobny) wniosek na podstawie ww. art. 53 ust. 1 pkt 7. W konsekwencji organ uznał, że nie było możliwości udzielenia skarżącej zezwolenia na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Jak wynika bowiem z krajowego zbioru rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców, G. A. dotychczas nie otrzymała żadnego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy, spełniała jedynie warunek dotyczący pozostawania członkiem rodziny cudzoziemca (art. 54 omawianej ustawy). W związku z powyższym organ stwierdził, że poprzez brak rozpatrzenia wszystkich przesłanek mogących stanowić podstawę do udzielenia cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP nie naruszono prawa, w sposób mogący kwalifikować się jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na marginesie organ wyjaśnił, że niemożliwym było również udzielenie skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53a ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż w sprawie nie zachodzą "inne" okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. Jednocześnie organ podał, że ujawniona w toku postępowania, zakończonego kontrolowaną decyzją, okoliczność pozostawania przez skarżącą w związku małżeńskim z A. A. nie odpowiada hipotezie normy prawnej któregokolwiek przepisu zawartego w art. 53 ust. 1 oraz art. 53a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Reasumując organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, G. A. zarzuciła organowi: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ było istotne, ale nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa; - rażące naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa poprzez niepoinformowanie, że skarżąca nie jest właściwym wnioskodawcą dla złożenia wniosku, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, co doprowadziło do nieudzielenia jej zezwolenia; - rażące naruszenie art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji, której skutkiem będzie rozdzielenie małżonków wbrew zasadzie integralności rodziny wyrażonej w tym przepisie; - rażące naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, której skutkiem będzie rozdzielenie małżonków wbrew zasadzie poszanowania życia rodzinnego i nieingerencji władzy publicznej; - rażące naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że skarżąca nie spełniała wymogów określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2015 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "ppsa", dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym, jego przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru organ bada jedynie zaistnienie przesłanek z art. 156 kpa, a w przypadku ich ustalenia ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, co oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty i rażący w chwili jej wydania naruszała przepis prawa. W sprawie niniejszej skarżąca uzasadniała wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2012 r. rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jak słusznie wskazał organ, podczas wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r., doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie okoliczności pobytu w Polsce męża skarżącej, jednak uchybienia te nie miały charakteru rażącego. Jak wynika bowiem z akt sprawy (i co wyjaśnił szczegółowo organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), okoliczność ta pozostawała bez wpływu na wynik postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w związku z zamiarem wykonywania pracy na terytorium Polski. Posiadanie przez męża skarżącej zezwolenia na pobyt w Polsce, jak trafnie wskazał organ, mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji rozpatrywania ww. wniosku w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach. Wówczas jednak wniosek wszczynający postępowanie w sprawie powinien być złożony przez jej męża. Jak wynika natomiast z akt sprawy, wniosek o udzielenie zezwolenia skarżąca złożyła osobiście we własnym imieniu. Wobec powyższego za nieuzasadniony należało uznać podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa poprzez niepoinformowanie, że skarżąca nie jest właściwym podmiotem dla złożenia wniosku o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 7 omawianej ustawy. Rację w tym zakresie należy przyznać organowi, że nie miał on obowiązku informowania wnioskodawczyni (bądź jej męża) o możliwości wystąpienia z kolejnym wnioskiem aniżeli dotychczas złożony. Podkreślenia wymaga, że jak wprost wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku z dnia 27 października 2012 r., skarżąca zwracała się o udzielenie zezwolenia na czas oznaczony z uwagi na wykonywanie pracy - część E pkt I formularza wniosku. Również jako cel udzielenia jej zezwolenia (część E pkt IV lit b ppkt 3 formularza) wskazała, że zezwolenie o które wnioskuje konieczne jest jej "do pracy". Podkreślić przy tym należy, że zarzut rażącego naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa został sformułowany w skardze na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. a w istocie dotyczy decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Ww. zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa nie można uwzględnić. Organ orzekający w sprawie ma określone w kpa obowiązki, w tym obowiązki informacyjne, jednak wbrew twierdzeniom skargi nie mogą one prowadzić do celowego ukierunkowywania strony postępowania w sposób zmierzający w istocie do zmiany wniosku i osoby wnioskodawcy. Nie sposób uznać za zasadne również pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów, w tym rażącego naruszenia art. 18 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jak wskazano to już powyżej jako uzasadnienie złożonego wniosku skarżąca wskazała wykonywanie pracy a nie względy rodzinne oraz obawę rozdzielenia małżonków, na które to okoliczności powołała się dopiero w złożonej do Sądu skardze. W okolicznościach kontrolowanej sprawy względy rodzinne winny być brane pod uwagę ale przy zastrzeżeniu, że wniosek pochodziłby od męża skarżącej, na co wprost wskazują przywoływane wyżej przepisy ustawy o cudzoziemcach. Skoro jednak organ nie dysponował wnioskiem jedynie legitymowanego podmiotu (gdy chodzi o przesłankę legalnego pobytu małżonka na terenie RP) to nie można w kontekście 156 § 1 pkt. 2 kpa czynić organowi zarzutu, że nie badał jej zaistnienia, gdyż przesłanka ta, co do zasady, przy braku wniosku uprawnionego podmiotu nie podlega badaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie narusza prawa. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.