IV SA/Wa 3381/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej za rok 2013 r. wymierzonej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska rozstrzygniecie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej stanowi prejudykat w sprawie o odroczenie terminu płatności tej kary. Decyzja o odroczeniu terminu płatności kary pieniężnej jest decyzją związaną z decyzją o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. W przypadku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji wymierzającej karę pieniężną organ byłby zobowiązany do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji o odroczeniu terminu płatności kary. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej stanowi w rozpatrywanej sprawi zagadnienie wstępne. Uchylenie decyzji o wymierzeniu kary uniemożliwia organowi I instancji wydanie decyzji o odroczeniu jej płatności. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2018 r. oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2017 r. nie są dotknięte wadami, a tym bardziej wadami kwalifikowanymi, w tym rażącym naruszeniem prawa, których rezultatem powinno być stwierdzenie ich nieważności. W skardze na postanowienie z [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skarżąca [...] Sp. z o.o. w [...] zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie skargi na decyzję o karze pieniężnej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie odroczenia płatności nie zależy od rozstrzygnięcia przez Sąd skargi na decyzję w przedmiocie kary. Decyzja o karze pieniężnej jest ostateczna i wywołuje skutki prawne. Wyrok rozstrzygający skargę na decyzję w przedmiocie kary pieniężnej nie jest prejudykatem w tej sprawie. Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] sierpnia 2018 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a zatem, w tej sprawie pod kątem oceny, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dokonując oceny, czy Główny Inspektor Ochrony Środowiska miał podstawy do przyjęcia, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2017 r. zawieszająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o odroczeniu terminu płatności kary pieniężnej wymierzonej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nie narusza rażąco prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest przesłanek wskazujących na to, że odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji była wadliwa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa – art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Powołany przepis dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ustawowy zwrot "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" nasuwa wątpliwości do jego treści, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07, 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie stanowi wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczną decyzję organu administracji publicznej mającą charakter prejudycjalny (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06; wyrok NSA w Warszawie z 13 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1670/98, ONSA 2001/4/189). Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest m.in. pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 239/10 przyjął, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Bezsprzecznie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy łączyć z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowoadmnistracyjnego w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu (por. wyr. NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1401/10). Należy podzielić stanowisko skarżącej, że rozumienie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przyjęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odbiega od prawidłowej wykładni tego przepisu, to jednak nie może być ocenione jako nieznajdujące oparcia w tym przepisie i ewidentnie z nim sprzeczne. Postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję z [...] lipca 2017 r. o wymierzeniu kary pieniężnej za rok 2013 pozostaje w związku ze sprawą dotyczącą wydania decyzji w przedmiocie odroczenia terminu płatności tej kary pieniężnej. Tym samym, postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie odroczenia terminu płatności kary pieniężnej nałożonej decyzją z [...] lipca 2017 r. z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję z [...] lipca 2017 r. nie może być ocenione jako wydane z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast Sąd rozpoznający tę sprawę, podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2494/18 ze skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu do tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy orzecznictwa i wyjaśnił, że zagadnienie dotyczące wymierzenia skarżącej Spółce administracyjnej kary za rok 2013 ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy w przedmiocie wniosku tej Spółki o odroczenie terminu płatności tej kary. Jednakże skoro ostateczna decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. rozstrzygnęła to zagadnienie wstępne, to dopóki ta decyzja jest w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do wskazywania, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. Tym samym, samo wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mające na celu ocenę zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej, która jak przyjmuje organ stanowi zagadnienie wstępne dla możliwości odroczenia terminu płatności tej kary, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie można bowiem zaakceptować wyprowadzonego przez organ poglądu, że w tej sprawie występuje zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), skoro w obrocie prawnym jest ostateczna decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Należy bowiem podkreślić, że za zagadnienie wstępne nie można uznać rozpoznawania sprawy dotyczącej kary pieniężnej przez sąd administracyjny. Jednocześnie Sąd rozpoznający tę sprawę podkreśla, że nie ma podstaw do przyjęcia, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2017 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko z tego powodu, że organ wadliwie ocenił, znaczenie związku toczącej się przed sądem administracyjnym sprawy ze skargi na decyzję o wymierzeniu kary administracyjnej ze sprawą o odroczeniu terminu płatności tej kary administracyjnej. Nieprawidłowe zastosowanie w tej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi naruszenie przepisu prawa procesowego, ale temu naruszeniu nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.