IV SA/Wa 3388/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...] w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...]. W piśmie z dnia 4 grudnia 2017 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu [...] w [...] dla inwestycji pn.: " [...] do węzła [...] w ramach budowy [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – Zadanie 4 (odcinek [...])". W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...] położonych w [...], obręb [...], karta mapy 6. Wniosek ten rozpoznany został postanowieniem Sądu z dnia 30 stycznia 2018 r. odmawiającym wstrzymania wykonania decyzji objętych wnioskiem, z powodu nieuzasadnienia wniosku. W dniu 26 lutego 2018 r. wpłynął do akt sprawy ponowny wniosek pełnomocnika skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...] położonych w [...], obręb [...], karta mapy 6. Wniosek został uzasadniony ryzykiem powstania skutków trudnych do odwrócenia lub niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody w przypadku wykonania decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że umiejscowienie przedmiotowego [...] w stosunku do nieruchomości Spółki może spowodować, że na nieruchomości Spółki nie będzie możliwości przeprowadzenia ewentualnej inwestycji w celu osiągnięcia przez [...] lepszych wyników w zakresie odzysku odpadów, co uniemożliwi Województwu [...] oraz gminom należącym do regionu II gospodarki odpadami Województwa [...] realizację obowiązków wynikających z ustawy o odpadach oraz z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w kolejnych latach, a Spółce uniemożliwi uzyskanie spodziewanych z realizacji przedsięwzięcia korzyści, co może być poczytywane jako szkoda wyrządzona Spółce. Obecnie instalacja należąca do Spółki posiada status instalacji do produkcji paliw alternatywnych dla regionu II Województwa [...], co oznacza, że przyjmuje do przetwarzania pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. W konsekwencji powyższego, brak możliwości realizacji ewentualnych przyszłych przedsięwzięć usprawniających działanie [...] może spowodować konieczność zakończenia działalności instalacji, a nieruchomość, na której instalacja się znajduje nie będzie miała gospodarczego znaczenia dla [...], jak i dla [...]. Wobec tego Spółki mogą ponieść szkodę w jeszcze większym stopniu, jeśli będą zmuszone do zakończenia prowadzenia działalności na wskazanych na wstępie działkach. Dodatkowo, wydane decyzje odnoszą ten skutek, że część nieruchomości podlega wywłaszczeniu. W świetle powyższego pełnomocnik skarżących podał, że wykonanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji może w znacznym stopniu naruszyć interesy skarżących, a zmiany związane z wykonaniem tych decyzji będą nieodwracalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Pozytywne rozstrzygnięcie żądania strony zależy więc od spełnienia jednej z dwóch wymienionych wyżej przesłanek, przy czym niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutków takich nie wywołuje decyzja ustalająca lokalizację inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu [...]. Decyzja ta nie powoduje bowiem powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania zostały objęte decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu [...]. Zatem nie ulega wątpliwości, że inkryminowane decyzje objęte wnioskiem o wstrzymanie są rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nienakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej]. Decyzje objęte wnioskiem o wstrzymanie nie mieszczą się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Przedmiot tych decyzji wyklucza możliwość ich wykonania, wobec tego nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. Już z samej istoty tego rodzaju decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Zatem podnoszone we wniosku argumenty nie mogą uzasadniać wstrzymania jej wykonania. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, a tym samym nie narusza praw skarżących na tym etapie inwestycyjnym, gdyż decyzja ta nie wiąże się ze znaczną szkodą lub powodowaniem nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości, na jej podstawie, decyzji o pozwoleniu na budowę. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2014 r., II OZ 180/14; z dnia 8 maja 2014 r., II OZ 425/14; z dnia 27 maja 2014 r., II OZ 501/14, z dnia 24 czerwca 2014 r., II OSK 1628/14 i z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 480/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji, podobnie jak decyzję ustalającą warunki zabudowy można uznać za promesę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa inwestycja może być bowiem realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i na etapie tego postępowania skarżący będą mieć zagwarantowaną ochronę prawną. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jeżeli jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami ustaw szczególnych. Jednakże istnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie oznacza, że właściwy organ administracji na jej podstawie niejako "automatycznie" wyda decyzję o pozwoleniu na budowę. Nastąpi to w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługują stronie stosowne środki zaskarżenia. Zatem inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas można będzie mówić o możliwości doznania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Decyzja ta nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego, bowiem nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w postanowieniu, na mocy art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.