IV SA/Wa 339/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wprowadzenie do wód powierzchniowych ścieków - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o wymierzeniu Gminie B. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30 399,90 złotych za odprowadzanie do wód powierzchniowych w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. do wód powierzchniowych ścieków z przekroczeniem wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. zobowiązano Gminę B. do wykonywania analiz ścieków odpływających z oczyszczalni z częstotliwością zgodną z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że zmiany jego warunków może dokonać jedynie organ, który wydał pozwolenie. Zgodnie z ustaleniami kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Z., zarówno w I jak i II ocenianym okresie obowiązywania pozwolenia (luty 2008-styczeń 2009) Gmina wykonała siedem z dwunastu pomiarów, oraz okresie luty 2009-styczeń 2010 Gmina wykonała po jednym pomiarze z dwunastu wymaganych w każdym z okresów. W związku z powyższym spełniona została przesłanka wynikająca z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska do nałożenia kary. Stosownie do art. 305a ust. 4 tej ustawy karę wymierza się za rok kalendarzowy. Jeśli rok biegu pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, za który wymierzana jest kara, to należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy za który wymierzana jest kara. Oceniając sposób wyliczenia kary przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska organ odwoławczy wskazał, że kara za wskaźniki BZT5, ChZT oraz zawiesinę ogólną została wyliczona prawidłowo, natomiast za azot ogólny oraz fosfor ogólny błędnie. Należało bowiem obliczyć średnią roczną wartość tych wskaźników, a następnie odnieść ją do wartości dopuszczalnej w pozwoleniu wodnoprawnym. Jednakże z uwagi na fakt, iż wskaźniki określone w pozwoleniu wodnoprawnym wymienione są w liczbie porządkowej 60-76 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, to zgodnie z § 9 ust. 2 tego rozporządzenia karę należało ustalić przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. W rozpatrywanej sprawie najwyższą karę ustalono zgodnie z powyższą zasadą za wskaźnik ChZT. Tak więc kwoty kar za wskaźnik azot i fosfor ogólny nie wpływały w żaden sposób na wielkość ostatecznej kary, ustalonej w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Odnosząc się do kwestii wykonywania badań przez laboratorium akredytowane organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek określony w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, wszedł w życie w dniu 29 lipca 2007 r a więc Gmina uzyskując pozwolenie w styczniu 2008 r. była zobowiązana wykonywać badania odprowadzanych ścieków przestrzegając tego przepisu. Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska zauważył, że organ I instancji oceniając spełnianie przez podmiot korzystający ze środowiska warunków pozwolenia zobowiązany jest również do oceny czy przy wykonywanych automonitoringowych pomiarach odprowadzanych ścieków przestrzegane były zasady pobierania próbek, które mają zapewnić miarodajność pomiarów wielkości emisji, a więc czy wyniki pomiarów emisji nie nasuwają zastrzeżeń - art. 305 ust. 3 pkt. 3 ustawy Poś. W przedmiotowej sprawie wykonane wyniki pomiarów budzą zastrzeżenia i w ocenie organu odwoławczego nie należało ich uznać. Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawię substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska nakłada obowiązek pobierania do badań próbek średnich dobowych. Ze sprawozdań z badań załączonych do akt sprawy wynika, że próbki pobierane były niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Pomimo to organ odwoławczy ocenił, że nowo wyliczona wyższa kara odbiegałaby znacząco od ustalonej przez organ I instancji, co w opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie stanowi rażącego naruszenia prawa ani interesu społecznego. Dlatego też stosując się do wymagań art. 139 Kpa, nie orzeczono odmiennej wysokości kary, niekorzystnej dla strony. Odnosząc się do zarzutu strony że wymierzona kara jest nieadekwatna do popełnionego czynu, organ II instancji wyjaśnił, że sposób ustalania wysokości administracyjnych kar pieniężnych za wprowadzanie przez podmioty ścieków do wód, nie wynika z uznania organów inspekcji lecz ściśle z przepisów prawa. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wniosła Gmina B.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 305a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, - naruszenie art. 7 Kpa poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z zasadą nakazującą organowi uwzględnić interes społeczny oraz słuszny interes strony i obywateli. Zdaniem skarżącej art. 305a ustawy Prawo ochrony środowiska znajduje zastosowanie, gdy podmiot nie prowadzi wymaganych pomiarów. Dlatego utożsamianie braku pomiarów ze zbyt małą ilością przebadanych prób stanowi niekorzystną i rozszerzającą interpretację tego przepisu. Ustawodawca nie unormował sytuacji, w której podmiot wykonał zbyt małą ilość pomiarów. Czym innym jest bowiem brak danych a czym innym zbyt mała liczba pobranych prób. Gmina wykonywała badania, lecz w mniejszej ilości niż wymagana, bądź przez laboratorium nieposiadające certyfikatu akredytacji. Nie można zatem, zdaniem skarżącej, zarzucać gminie braku dokonania pomiarów. Ponadto zdaniem skarżącej, zachodzi relacja zapisów pozwolenia wodnoprawnego oraz przepisu § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wydane ono zostało bowiem w oparciu o te przepisy. Redakcja przepisu § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sposób oczywisty nakazuje odnosić regulację w nim zawartą do faktycznej ilości odprowadzanych ścieków, w oparciu o wskaźnik faktyczny a nie maksymalną możliwą do wykorzystania moc oczyszczalni. Zdaniem skarżącej, z uwagi na to, że oczyszczalnia w B. działa na zasadzie oczyszczania ścieków dowożonych wozami asenizacyjnymi oraz odbiera ładunek zanieczyszczeń wielkości poniżej 2000 RLM, ilość obowiązkowych próbek dla oczyszczalni wynosiłaby odpowiednio 4 próbki w ciągu pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostałoby wykazane, że ścieku spełniają wymaganie warunki - po 2 próbki w następnych latach. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 Kpa skarżąca wskazała, że nałożenie na gminę o niskich dochodach dotkliwej kary pieniężnej ogranicza jej możliwości inwestycyjne. Skarżąca podniosła także, iż w zaskarżonej decyzji błędnie wyliczono azot ogólny i fosfor. Mimo, że kara ustalona za te wskaźniki nie wpłynęła na wielkość ostatecznej wymierzonej kary, to jednak świadczy o wydaniu błędnej decyzji. Skarżąca wskazała również, że w decyzji znajduje się szereg błędów w obliczaniu kary, które jakkolwiek nie wpływają na wynik końcowy to utrudniają prawidłowe prześledzenie sposobu wyliczenia kary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak ustalono w niniejszej sprawie Gmina B. w decyzji Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. zobowiązana została do wykonywania analiz ścieków odprowadzanych z oczyszczalni B. w ilości 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli ścieki spełniają określone parametry - 4 próbki w następnych latach, z tym, że jeżeli jedna z owych czterech próbek nie spełni określonych parametrów w następnym roku ponownie pobiera się 12 próbek. Podczas przeprowadzonej w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2011 r. kontroli stwierdzono, że w 2009 r. nie wykonano wymaganej liczby pomiarów automonitoringowych jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w B.. W okresie od lutego 2008 do stycznia 2009 r. wykonano badanie ścieków w ilości 7 prób na 12 wymaganych, w dodatku badanie przeprowadzono w laboratorium, które nie posiadało akredytacji na wszystkie wymagane wskaźniki. W okresie od lutego 2009 do stycznia 2010 r. wykonano badanie ścieków oczyszczonych dla jednej próby na dwanaście wymaganych, także w laboratorium, które nie posiadało odpowiedniej akredytacji. W ocenie Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza, iż naruszone zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w decyzji Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] W takim wypadku organy zasadnie wszczęły postępowanie i nałożyły na Gminę B. karę pieniężną za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków z instalacji za 2009 rok. Zgodnie bowiem z art. 305a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm.) jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków. Skutkiem nieprzeprowadzenia wymaganej ilości pomiarów jest zastosowanie fikcji prawnej, iż każdy nieprzeprowadzony, a wymagany pomiar, traktowany jest jako przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Nie jest więc zasadny zarzut skargi o błędnej wykładni powołanego art. 305a ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ obejmuje on nie tylko brak wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale także sytuację, w której nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym. Nie ma przy tym znaczenia - wbrew zarzutom skargi - algorytm liczenia wysokości kary, ponieważ kara za niewykonanie wszystkich pomiarów ustalana jest przy zastosowaniu ustawowej fikcji prawnej, że doszło do przekroczenia norm jakościowych odprowadzanych ścieków, nie zaś za faktyczne stwierdzenie tego przekroczenia. Nałożenie kary w sytuacji określonej art. 305a Prawo ochrony środowiska nie stanowi przy tym fakultatywnego uprawnienia organu administracji, lecz jego obowiązek wynikający z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, dlatego wydając decyzje w rozpatrywanej sprawie, organy administracji nie mogły odstąpić od wymierzenia kary w warunkach przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ze względu na sytuację finansową Gminy i jej dotychczasowe nakłady inwestycyjne na ochronę środowiska. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 7 Kpa nie jest zasadny, skoro wykonanie ustawowego obowiązku organu administracji nie zależy od jego uznania, lecz od stwierdzenia zaistnienia ustawowo określonej okoliczności, z którą ustawodawca związał obowiązek nałożenia kary, co w niniejszej sprawie zostało prawidłowo ustalone. Z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności albo przez certyfikowane jednostki badawcze. Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością. Nie może nadto zostać uwzględniony zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Powołana regulacja dotyczy określenia parametrów zanieczyszczeń jakim powinny odpowiadać ścieki. Organy orzekające w sprawie nie prowadziły postępowania w sprawie wprowadzania ścieków o niewłaściwym składzie fizykochemicznym wpływających i odpływających z oczyszczalni, bowiem przyjęły fikcję prawną z art. 305a ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie mogą zatem zostać uwzględnione zarzuty dotyczące okoliczności, że skoro oczyszczalnia w B. działa na zasadzie oczyszczania ścieków dowożonych wozami asenizacyjnymi oraz odbiera ładunek zanieczyszczeń wielkości poniżej 2000 RLM, ilość obowiązkowych próbek dla oczyszczalni powinna wynosić odpowiednio 4 próbki w ciągu pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostałoby wykazane, że ścieku spełniają wymaganie warunki - po 2 próbki w następnych latach. Organ związany był bowiem ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w którym określono oczyszczalnię jako RLM [...], czyli mieszczącą się w przedziale 2000 do 14999 RLM, dla której w § 5 ust. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia przewidziano konieczność pobrania 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Zgodzić należy się ze skarżącą, że w decyzji organu I instancji popełniono omyłki w zakresie liczb podstawianych do wzoru, jednak wartość wymierzonej kary została wyliczona w sposób prawidłowy. Uchybienie to nie miało zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tego względu zarzuty w tym zakresie nie mogą skutkować koniecznością wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Organ odwoławczy dostrzegł nieprawidłowość wyliczenia kary za fosfor ogólny oraz azot ogólny. Trafnie wskazał jednak, że kwoty kar za wskaźnik "fosfor ogólny" oraz "azot ogólny" nie wpłynęły na wysokość ostatecznej kary, wobec tego nie mają znaczenia dla treści końcowego rozstrzygnięcia. Jednocześnie bezsporne jest, że wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) należało orzec jak w sentencji .