IV SA/Wa 3392/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Alina Balicka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...], dalej zwany "organem II instancji" na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267), dalej K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., dalej zwany "organem I instancji" odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2015, poz. 782), dalej zwanej "U.g.n.", za nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 3734 m. kw, nr [...] o pow. 2915 m. kw., [...] o pow. 183 m. kw., [...] o pow. 1410 m. kw, nr [...] o pow. 19 m. kw, nr [...] o pow. 133 m. kw, w obrąbie [...] wydzielonych pod drogę publiczną w [...], dalej zwanymi "przedmiotowymi nieruchomościami", uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej organu. Postanowieniem Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 U.g.n. za nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 3734 m. kw, nr [...] o pow. 2915 m. kw., [...] o pow. 183 m. kw., [...] o pow. 1410 m. kw, nr [...] o pow. 19 m. kw, nr [...] o pow. 133 m. kw, w obrąbie [...] wydzielonych pod drogę publiczną w [...]. Powołując przepisy art. 98 U.g.n. organ stwierdził, że odszkodowanie musi być uzgodnione pomiędzy byłym właścicielem a organem. Czynności te muszą być udokumentowane a inicjatywa uzgodnień może pochodzić od obu stron. Następuje to poza trybem administracyjnym. Bez tych uzgodnień nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania. Ponieważ negocjacje nie zostały przeprowadzone brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...] złożyło zażalenie kwestionując odmowę wszczęcia postępowania. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie i wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że były właściciel kilkakrotnie tzn. 6 czerwca 2013 r., 15 lipca i 21 października 2014 r. zwracał się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] Urzędu [...] o przeprowadzenie uzgodnień w drodze cywilnoprawnej. Organ odmawiał podjęcia uzgodnień motywując to faktem nie ujawnienia Miasta W. jako właściciela w księdze wieczystej a poza tym wnioski negocjacyjne rozpatrywane są chronologicznie wg daty wpływu. Organ wskazał, że przepisy ustawy przewidują dwa odrębne tryby ustalania odszkodowania albo w drodze cywilnoprawnej albo w drodze administracyjnej poprzez wydania decyzji. Wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Postępowanie może być wszczęte gdy wcześniej nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. W niniejszej sprawie [...] kilkakrotnie zwracał się do organu o ustalenie odszkodowania (wnioski z 6 czerwca 2013 r., 15 lipca 2014 r., 21 października 2014 r.). W odpowiedzi na nie organ stwierdził, że w pierwszej kolejności musi dokonać zmian w księdze wieczystej nieruchomości i ujawnić nowego właściciela tj. W. Zdaniem organu II instancji dla ustalenia odszkodowania nie jest konieczne ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej tych działek. Wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny a więc nie tworzy prawa. Postanowienia decyzji o podziale nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 U.g.n. W związku z tym organ uznał za wadliwe przyjęcie jakoby w wyniku podziału działki przeznaczone pod drogi nie przeszły na własność gminy – W., aby konieczne było dokonanie zmian w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu II instancji wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego stanowi o rezygnacji z negocjacji. Pisma stron wskazują na brak ochoty podjęcia negocjacji przez strony. W związku z tym pismo [...] z dnia 11 lutego 2015 r. organ powinien potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W., dalej zwane "skarżącym". Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: -art. 98 ust. 3 U.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania o odszkodowanie w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji braku przeprowadzenia i zakończenia rokowań, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania jest możliwe gdy nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze rokowań poprzedzających postępowanie administracyjne; -art. 61 a K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 U.g.n. poprzez błędne uznanie, że nie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy nie doszło do zakończenia negocjacji wynikiem negatywnym; -art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a w konsekwencji dokonania błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułowanie wniosków nie znajdujących uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie poprzez uznanie, że zakończył się etap rokowań mających na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania w sytuacji gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie że zobowiązany do wypłaty odszkodowania wyraża gotowość podjęcia negocjacji; -art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na wydaniu postanowienia kasacyjnego w sytuacji gdy brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powielił argumentację zawartą we własnym postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. Wskazał na pierwszeństwo trybu postępowania cywilnego w świetle art. 98 ust. 3 U.g.n., jako elementu poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej, konieczność zakończenia się negocjacji wynikiem negatywnym, obligatoryjność przeprowadzenia rokowań i ich udokumentowanie, niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego bez udokumentowanego wcześniejszego przeprowadzenia rokowań. Zdaniem skarżącego brak negatywnego wyniku negocjacji w sprawie wysokości odszkodowania stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" o której mowa w art. 61a K.p.a. uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ II instancji w sposób nieprawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w odniesieniu do kwestii dotyczących przeprowadzenia negocjacji. W aktach sprawy brak jest protokołu z rokowań. Nie uwzględniono, że organ reagował na wniosek o odszkodowanie uzależniając wszczęcie negocjacji od wpisu swego prawa do księgi wieczystej. Takie stanowisko organu było uzasadnione w świetle wyrażanego w orzecznictwie poglądu zgodnie z którym kwestia czy określone działki przeszły lub nie pod drogi publiczne z mocy prawa jest rozstrzygane na drodze postępowania o wpis prawa własności do księgi wieczystej. Dopiero ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej daje podstawy do powoływania się na fakt przejścia prawa własności nieruchomości na inny podmiot. Organ II instancji pominął fakt iż skarżący wyrażał gotowość podjęcia negocjacji a okoliczność ta miała istotne znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na fakt, że Prezydent W. powinien wyłączyć się od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. a gdyby Sąd tego poglądu nie podzielił wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu był wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania a przede wszystkim kwestia wyczerpania trybu negocjacji o którym stanowi art. 98 ust. 3 U.g.n. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo uznał w okolicznościach tej sprawy, że tryb negocjacji o którym mowa w art. 98 ust. 3 U.g.n. został wyczerpany, co uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego. Z art. 98 ust 1-3 u.g.n. wynika, że: -decyzja podziałowa którą wydzielono z nieruchomości drogi a podział został dokonany przez właściciela stanowi podstawę odjęcia prawa własności dotychczasowego właściciela – co następuje z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (§ 1); - decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa w księdze wieczystej – stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (§ 2); - odszkodowanie przysługuje za działki co do których dokonany został ostateczny podział (opisane w § 1 tego przepisu), w cenie ustalonej pomiędzy właścicielem, lub użytkownikiem a właściwym organem. Gdy nie dojdzie do uzgodnienia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowane ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości a więc poprzez wydanie decyzji administracyjnej (§ 3). Tryb uzgadniań stanowi zatem wstępną fazę ustalania odszkodowania i następuje pomiędzy organem a wywłaszczonym podmiotem. Z samej funkcji tego rodzaju uzgodnień wynika, że obie strony muszą być zainteresowane podjęciem negocjacji co do wysokości odszkodowania. Skierowanie do organu żądania wypłaty odszkodowania stanowi element rozpoczęcia negocjacji podjętych przez podmiot o jakim mowa w art. 98 § 1 U.g.n. Druga strona, w ramach swobody umów, powinna ale nie musi do nich przystąpić. Nie ma w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na gruncie art. 98, mechanizmu pozwalającego na "zmuszenie" organu do zawarcia umowy określającej wysokość odszkodowania. W związku z tym organ II instancji prawidłowo uznał, że została w niniejszej sprawie wyczerpana przesłanka "uzgodnień" na drodze polubownego załatwienia sprawy, ponieważ właściciel skierował do właściwego organu wniosek o wypłatę odszkodowania i to kilkakrotnie, a organ nie odniósł się merytorycznie do tego wniosku, nie zaproponował żadnego rozstrzygnięcia kończącego spór. W związku z tym nie doszło do zakończenia sprawy w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej. Czyni to niezasadnym zarzuty naruszenia art. 98 ust. 3 U.g.n. polegające na nie wyczerpaniu trybu uzgodnień. Gdyby bowiem przyjąć koncepcję organu, należałoby dojść do wniosku, że zła wola organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania polegające na braku chęci podjęcia jakichkolwiek działań, mogłaby doprowadzić nie tylko do blokady w ustaleniu wysokości odszkodowania na drodze poza administracyjnej ale i do braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego. Podnoszone przez organ okoliczności związane z kolejnością rozpoznawania wniosku pozostają w tym aspekcie bez istotnego znaczenia. Podmiotowi wywłaszczonemu na skutek przejęcia na rzecz Skarbu Państwa czy Gminy terenu pod drogę publiczną ma prawo do odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. Kwestia dużej liczby wniosków nie ma tu żadnego znaczenia. Organ powinien tak zorganizować pracę urzędu aby było możliwe ich rozpoznawanie. Organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i doszedł do niewadliwych wniosków, o wyczerpaniu trybu uzgodnień. W konsekwencji uznał, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania o odszkodowanie. Sąd nie znalazł w tych okolicznościach podstaw do zasadności zarzutów naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1, 80, 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania, dotyczącego wyłączenia organu, będzie ona mogła być rozpoznawana na etapie postępowania administracyjnego - po jego wszczęciu. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.