IV SA/Wa 3393/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi Centrum Zrównoważonego Transportu z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę IV SA/Wa 3393/15 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania C. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...]05.2015 r. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Modernizacja linii kolejowej nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń. Decyzją z dnia [...] maja 2015r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu [...]05.2015 r. C. wniosło odwołanie od ww. decyzji. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Fundacja nie uczyniła zadość wymogom formalnym wniosku (odwołania), poprzez nieprzedłożenie statutu organizacji oraz oryginałów lub kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów, z których wynika, że osoba pod nim podpisana jest uprawniona do reprezentowania organizacji. Organ wskazał że dokumenty te (kopie KRS-u i statutu organizacji, podpisane przez Prezesa jej Zarządu (K. R.)) znajdują się jednak w posiadaniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ), w związku z prowadzeniem innego postępowania, stąd zbędne było w tym przypadku wzywanie skarżącego o wyeliminowanie braków formalnoprawnych podania. Organ wskazał, że stosownie do brzmienia art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania w sytuacji, gdy zachodzi przesłanka podmiotowa, a więc gdy odwołujący nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia środka zaskarżenia. Taka sytuacja w ocenie organu zaistniała w analizowanej sprawie. Z uwagi na stwierdzenie przez RDOŚ w P. (postanowieniem z dnia [...] 08.2013 r.) konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i tym samym zapewnienie w postępowaniu udziału : społeczeństwa (art. 79 ust. 1 ustawy OOŚ), zgodnie z art. 44 ust. 2 tej ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji, przy czym wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia na prawach strony w takim postępowaniu. Organ zauważył, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133), zgodnie z art. 7 pkt 1 w związku z art. 27 tego aktu zmianie uległ dotychczasowy kształt art. 44 ust. 1 ustawy OOS. Od dnia 01.01.2015 r. przepis ten otrzymał następujące brzmienie: "Organizacje ekologiczne, które powołując są na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania". Z powyższego wynika, że warunkiem uczestnictwa organizacji ekologicznej w postępowaniu (także na etapie II instancji), w którym przeprowadzany jest udział społeczeństwa, jest m.in. prowadzenie przez nią działalności przez minimum rok przed dniem wszczęcia postępowania. Przez dzień wszczęcia postępowania rozumieć należy dzień wniesienia do właściwego organu administracji publicznej wniosku podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 73 ust. 1 ustawy OOS. Organ wskazał, że powyższa zmiana prawa w zakresie uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniach została dokonana bez przepisów przejściowych, zatem obowiązuje od dnia wejścia w życie (01.01.2015 r.). Z dokumentów znajdujących się w posiadaniu GDOS wynika, że datą rejestracji Fundacji w KRS był [...]11.2013 r. Z dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji wynika natomiast, że datą jego wszczęcia był [...] 04.2013 r. - dzień złożenia przez P. S.A. do RDOS w P. wniosku o wydanie decyzji (którego braki formalnoprawne zostały wyeliminowane pismem z dnia [...]05.2013r. Zestawienie daty wszczęcia postępowania (złożenie wniosku w dniu [...]04.2013 r.) i prowadzenia przez Fundację statutowej działalności (data rejestracji w KRS – [...]11.2013r.) prowadzi do wniosku, że nie został dotrzymany przez organizację warunek umożliwiający jej udział w postępowaniu na prawach strony, polegający na prowadzeniu takiej działalności przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Ze względu na powyższe ustalenia organ uznał niedopuszczalność złożenia przez Fundację odwołania i uczestniczenia jej w postępowaniu odwoławczym jako podmiotu na prawach strony. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła fundacja C.. W uzasadnieniu skargi skarżąca fundacja zarzuciła niezgodność zapisu art. 44 ust. 1 ustawy z art. 11 ust. 1 dyrektywy nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Wskazała, że w treści dyrektywy nie ma nigdzie ograniczenia ograniczającego organizacje ekologiczne (a są one zaliczone do pojęcia "zainteresowana społeczność") aby musiały spełniać warunek działalności statutowej w ciągu 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. W związku z tym wymóg określony w art. 44 ust. 1 ustawy jest niezgodny z prawem unijnym, a przez to nie może rodzić skutków prawnych. Analogicznie zarzuciła także, że przepis ten jest niezgodny z art. 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Aarhus, dziennik Ustaw nr 78/2001 poz. 706), która jako ratyfikowana konwencja międzynarodowa obowiązuje na terenie Polski bezpośrednio. Ponadto wskazała, że przedmiotowy przepis jest niezgodny z art. 12 Konstytucji RP, wg którego "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji." Skarżąca podniosła, że według przedmiotowego przepisu stowarzyszeniom i fundacjom ekologicznym zakazuje się korzystania przez pierwszy rok działalności z ich bardzo istotnych uprawnień, właściwie bez żadnej racjonalnej podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Organ prawidłowo ocenił, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez fundację C. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] maja 2015r. Należy wskazać, że w postępowaniach związanych z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia udział społeczeństwa, w tym organizacji społecznych, został uregulowany w sposób szczególny. Stosownie do treści art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Jednocześnie w ust. 2 przepis ten stanowi, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Przy czym wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Regulacje zawarte w ust. 1 i 2 art. 44 u.i.o.ś. należy odczytywać łącznie ze względu na tożsamość postępowania administracyjnego, niezależną od etapu postępowania. Oznacza to zdaniem Sądu, iż warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu związany z prowadzeniem działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, znajduje również zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu. Nie ma wątpliwości, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Zatem postępowanie, które toczy się na skutek złożenia odwołania, jest tożsamym przedmiotowo postępowaniem administracyjnym, które prowadził organ I instancji. Skoro zaś, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustępie 2 art. 44 u.i.o.ś., wniesienie odwołania przez organizację ekologiczną jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, zatem nie ma racjonalnego powodu, aby na etapie postępowania odwoławczego wymóg długości prowadzenia działalności statutowej nie był egzekwowany. Nie istnieje bowiem powód dla którego organizacja ekologiczna, która na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogłaby wobec niespełnienia wymogu prowadzenia działalności statutowej co najmniej przez okres 12 m-cy przed jego wszczęciem brać udziału w tym postępowaniu, miałaby uzyskać ten status na etapie postępowania toczącego się w drugiej instancji, z pominięciem wymogu ustawowego. Takie rozwiązanie nie tylko byłoby nieracjonalne, ale prowadziłoby do obejścia wymogu określonego w przepisie ustawy. Organ wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo ustalił, że Fundacja nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zainicjowanym wnioskiem P. S.A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym fundacja uzyskała w dniu [...] listopada 2013 r. Powyższe oznacza, że skarżąca organizacja nie prowadziła działalności statutowej przez wymagany przepisami u.i.o.ś. czas, a przez to zasadnie organ uznał, że fundacja nie jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej [...]. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, zaś jako organizacja ekologiczna również nie była uprawniona do złożenia odwołania. Tym samym złożone przez fundację odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako odwołanie pochodzące od podmiotu, który nie posiada przymiotu strony, należało uznać za niedopuszczalne. W konsekwencji zdaniem Sądu organ prawidłowo wydał postanowienie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Sąd za niezasadny uznał również zarzut dotyczący niezgodności regulacji zawartej w art. 44 ust. 1 w/w ustawy z art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz z art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z uwagi na wprowadzenie rozwiązania ograniczającego wbrew wskazanym regulacjom udział organizacji ekologicznych w postępowaniach administracyjnych. Przepis art. 11 ust. 1 przywołanej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie, obowiązek zapewnienia, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, zapewniły członkom zainteresowanej społeczności mającym wystarczający interes ewentualnie podnoszącym naruszenie prawa, dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub organem, w celu zakwestionowania materialnej lub proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań. Według definicji zawartej w art. 1 ust. 2 lit. e) tej dyrektywy, pod pojęciem "zainteresowanej społeczności" należy również uważać organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające warunki wynikające z porządku krajowego. Niewątpliwie więc nakaz dyrektywy skierowany do państwa, który nie kształtuje bezpośrednio sytuacji obywateli, wskazuje kierunek działań, które mają być przyjęte w porządku krajowym. Przepis art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus jest tożsamy z treścią przytoczonego wyżej art.11 ust. 1 dyrektywy. W art. 2 ust. 5 konwencji również wskazano podobnie jak w omawianej dyrektywie, że organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za zainteresowaną społeczność. Wymóg uwzględnienia w porządku krajowym dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub organem, nie ogranicza państwa członkowskiego w określeniu warunków uczestnictwa w postępowaniach dla "zainteresowanej społeczności". Wskazują na to wprost przytoczone definicje tego pojęcia, które obejmują również udział pozarządowej organizacji ekologicznej, o ile spełnia ona warunki wynikające z porządku krajowego. Tego rodzaju warunek pozostający w ramach kompetencji państwa członkowskiego określony został w art. 44 ust. 1 ustawy. Wprowadzony wymóg prowadzenia działalności statutowej przez okres co najmniej 12 m-cy przed wszczęciem postępowania nie jest sprzeczny z ideą szerokiego udziału społeczeństwa w postępowaniach związanych z ochroną środowiska, gdyż nie wyklucza udziału w nich organizacji ekologicznych, a jedynie wiąże ten udział z racjonalnymi przesłankami. Celem tego ograniczenia było bowiem umożliwienie udziału w postępowaniach organizacjom ekologicznym rzeczywiście zaangażowanym i doświadczonym w zakresie ochrony środowiska i przyrody, nie zaś podmiotom wiążącym potrzebę swojego istnienia z konkretnie toczącym się postępowaniem lub postępowaniami. Niezasadny jest także zarzut niezgodności art. 44 ust.1 w/w ustawy z art. 12 Konstytucji, gdyż wymogi określone w tym przepisie w żaden sposób nie wpływają na ograniczenie wolności tworzenia i działania organizacji pozarządowych, a tym samym przepis nie narusza zasady wolności działalności wynikającej z art. 12 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.